政治化道路：预算权力的运行机制
在西方，预算法实施的政治化路径根源于政治学研究范式，其认为公共预算本质是政治性的，将规范化预算理论定位为一种综合且详尽的政治性理论，[82]这条路径总是在立法与行政之间、在更多集权与更少集权的结构之间强调预算权的不断改变和时间转移。[83]综观西方财政预算文明的历史进程，预算法实施政治化道路的形成如同封建制度历经了一个复杂且漫长的时期，在历经多轮演化及其变迁之后，才逐渐演绎成当前典型的预算权体系——预算权主要由政府和议会分享，但政府预算权受到议会预算权的严格控制和监督（见表6）。
表6 预算权力配置的演化
（一）议会预算权的进化
英国既是近代宪政理论的发祥地，又是预算制度和议会制度的发源地，英国议会制度成长史也代表了议会预算权的演化史。自英国封建制度形成之日起，便承继了原始民主传统观念，“当时有行新法及关生民利害之事，必须得人民之同意”，于是有关征税问题一般需经“贤人会议”的讨论和同意。[84]于是有关征税问题一般需经“贤人会议”（封建制度确立后，蜕变为大议事会）的讨论和同意。[85]然而，后来由于王权的不断强化，加之财政危机的出现，国王屡屡打破征税传统与惯例，甚至出现了对贵族横征暴敛的行为，最终爆发了贵族与国王、教会之间的激烈政治冲突，国王为维系王权的存在与重塑王权的形象，压力之下被迫签署了限制王权的政治文件——《大宪章》——历史上首次确立“非赞同毋纳税”[86]的原则。虽然当时并不存在真正意义上的议会，但《大宪章》的诞生为议会的形成奠定了良好的制度基础，这也是君主财政专制权向议会批税权转化的源头。[87]概言之，“在英国的议会制度上首先确定为议会权限的，便是赋税承诺权——人民金钱上的负担，非得人民本身代表的承诺，不得征课的思想，成为议会制度发达的起源”。[88]
后至1689年“光荣革命”，《权力法案》被制定，标志着议会预算权基本雏形的形成。[89]不久，议会为控制国王可能出现的滥用皇室经费之行为，通过1782年的《经济改革法案》，将国王世袭的私人财务归入议会监督之下的公共财产，并制定了明确的开支方针和受托责任等。[90]1822年起，财政大臣开始向议会提交关于政府财政的指导方针和活动内容的报告，一切皆如戴雪之言：“应当明晓英吉利法律所以处置岁出之方法，盖一如其所以待遇岁入之方法。申言之，岁入岁出均依巴力门法案行事。”[91]这也意味着英国议会预算权体系已基本完善。就议会预算权的起源及其发展而言，议会通过首先掌握批税权到逐渐控制政府的年度收支再到通过设立独立于政府的审计总长专职负责审计政府各部门的经费使用状况——从而强化对政府收支的监督（英国议会于1866年制定了《国库与审计部法》），自此实现了国王财政专制权向议会预算权的彻底转化（见前文表6）。
（二）政府预算权的兴起
从推动和维护预算制度民主而言，将预算编制权划归为国民代表机关的议会，是较理想的。[92]然而在18世纪初的英国，政府的收支时常出现盈余，按照议会规定，政府在每年结束之际需将盈余返还给议会，这就难免出现了议员们通过滥提开支要求欲从剩余经费中谋取私利的腐败行为。在1706年，下议院为此通过决议：“本院将不接受关于公共服务方面的任何资金申请，或审议要求以公共收入为基础的拨款或经费的任何动议，不管可支付的是统一基金还是议会提供的经费，除非它是来自国王的推荐。”[93]该决议从1713年起成为下议院永久的议事规则。自此议会对预算收支的控制失去了主动权，只能在审议过程中对政府预算案进行减额修正，预算编制权也逐渐转向政府（见前文表6）。
除英国外，美国预算权体系的变迁过程中也经历了从议会预算编制权向政府预算编制权演化的过程。在20世纪初期，美国法律规定国会拥有预算编制权，对于各行政部门的岁出申请由国会各委员会逐个批准，但由于议员不可能拥有足够的专业知识，从而导致预算编制欠缺统一性，引起预算赤字状况的恶化。国会尽管不情愿将预算编制权赋予总统，但面对公众希望缩减财政赤字的强大压力，在1921年《预算和会计法》颁布后国会最终选择将预算编制权授予政府。[94]随着预算权的不断演化，时至当代，政府拥有预算编制权已成为大多数国家的惯例。预算编制权归属主体的转变，乃是预算权演绎过程中的历史必然：无论是保障政府对施政纲领或工作计划的可控性——以提高政府的执政效率，还是基于预算专业性与复杂性的衡量，将预算编制权赋予行政机关都是一种必要性与合理性的选择。
（三）中国预算法实施政治化道路的修缮
以我国现有预算法律文本作为研究对象，包括《宪法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》《立法法》《预算法》《预算法实施条例》等，可以分析出我国预算法政治化道路的基本现状（见表7）。
表7 我国预算法律文本中预算权力的样态
从表7可以看出，我国预算权体系具有较强的“内部性预算权分配关系”的特点。预算权在人大与政府之间进行合理的配置，人大与政府之间形成审查、监督的法律关系。但这一观察是静态的、从制度层面进行的。从法的实施的角度来看，我国预算权体系过于依赖行政权的主导，可能存在权力机关未能有效制止行政主体追求部门利益和官员追求自身利益的现象。为减少和扼制这种公共资源配置实践中的机会主义行为，在观念上应强调人大的预算权威，并从实体和程序两个方向完善现有的预算权体系。
1.人大主导观念的强调(https://www.daowen.com)
按照我国政治制度的逻辑，人大由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；而政府由人大产生、对人大负责、受人大监督。但是，我国预算法以往强调“强化预算的分配和监督职能”、“健全国家对预算的管理”以及“加强国家宏观调控”的立法宗旨（1994年我国《预算法》第1条），凸显的是政府预算的工具性和行政主体的支配性。在这种理念下，权力机关的权威地位未得到必要的凸显，相应地，公民的利益需求也就难以满足。
预算观念的转型，应确立人大主导的预算法宗旨，以统领预算法全篇的布局；并充分尊重人大在公共经济资源配置中的决定性作用，以此推动传统预算观念的双重升级——从政府主导转变为人大主导、从“政府治理的工具”转变为“治理政府的工具”，也只有通过体现人大的权威地位才能最终保证政府的预算收支行为服从于人大的决策和监督。以当前我国政府收支管理中存在的一大顽疾为例，个别政府收支游离于人大预算管理、控制以及监督之外，这种游离于人大控制之外的预算外收支的持续增长，既限制了公共物品的有效供给，又诱使相关主体不断创造扩大预算外收支规模的机会。因此，在制度建构上，突出人大预算管理、控制与监督的主导地位，通过确立“全口径预算管理原则”，推动建立一个包括所有政府收支的“复式预算体系”（含公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算和社会保障预算等），是预算法得以有效实施的关键。
2.人大预算权的规范化
在预算法律的应然形式上，人大的预算权无疑是整个预算权体系的核心，其应贯穿预算权运转的始终。人大预算权规范化，即预算权的配置过程要强化对政府预算权力运行的制约和监督，形成以人大为核心的预算权运转体系。在我国当前预算法律文本中，人大享有的预算权力主要包括：预算审查权、批准权、变更撤销权、监督权、质询权以及初步审查权（具体见前文表7）。在表层形态上，对于人大预算权的规定似乎比较完善，但是这些规定过于笼统与抽象，导致在行使过程中受到很大限制，预算法的实施无法达到理想的效果。在实质内容上，要解决实施绩效差的问题，应当立足于规范化的目标，从提升人大预算权的具体实施效力出发，充分激活当前尚处于混沌形式下人大的预算审批和监督权——落实人大的预算编制参与权、明确人大的预算修正权、增加人大的预算否决权、补正人大的预算分项审批权以及细化人大的预算质询权，人大只有真正掌握了预算审批和监督权的命门，才能切实优化人大的预算审批和监督过程。
第一，落实预算编制的参与权。预算编制权虽属于政府，但是由于人民代表大会的会期短、任务重，会议举行期间，很难实现对预算草案的实质性审查。只有使人大提前介入预算编制阶段，预先掌握预算资源的配置状况，才能强化人大预算审议的效果。在当前的预算法律法规中，只是粗略规定了人大专门机构对预决算草案、调整案的初审权，但是为强化人大的初审效果和审查效果，仍需要进一步考虑落实人大在预算编制中的参与权。
第二，明确预算修正权。预算修正权是在权力机关审查预算草案时，应依照法定程序修改或通过预算修正案的权力。人大预算审查权的真正实现，离不开人大代表能对预算草案进行修改的权力，它被视为提高预算合理性和科学性的必备途径。对于预算修正权的明确，需要防止预算修正权的不当扩张，一般预算修正应限制“一般只能做减额修正，而不能做增额修正”。
第三，增加预算否决权。由于我国长期强调人大和政府的议行合一，因此我国现行预算法未考虑预算可能被否决的情形。[95]随着人大预算地位不断增强，应考虑预算可能被否决的情形。发生这种情形时，应立即责成政府部门在规定期限内修改，并再次提交人大审批表决；[96]同时，可依照人大审议的具体情况，对政府部门及其政府官员给予不同程度的行政问责。
第四，补正分项审批权。按照当前的预算法规，我国人大对政府预算的审批只能整体通过或整体否决，这是不合理的。对此，需要将这种粗放式的综合审批制度修改为分项审批制度，人大行使预算审批权可根据预算部门或支出性质的分类，相应地将预算草案划分为具体的预算审批事项。为保证审批效率，可规定人大对某一预算事项的投票表决不影响其他预算事项。
第五，细化预算质询权。我国《预算法》只规定了人大代表或人大常委会组成人员的询问或质询权，但未对质询的效力和责任予以进一步规定。根据法理，只有质询主体对受质询机关的答复表示满意，质询才告结束。如果半数以上质询主体对答复不满意，受质询机关必须再作答复；倘若再次答复的结果仍难以令质询主体满意，被质询机关与直接责任人应承担相应的法律责任。
3.政府预算权的程序化
“在实体的正义被相对化、纠纷所涉及的关系越来越复杂的当代社会中，以利害关系者的参加和程序保障为中心内容的程序正义观念在其固有的重要意义基础上获得了前所未有的重要性。”[97]通过发挥程序正义的功能，推动复杂的政府预算关系走向程序化，能有效地限制政府预算权滥用的状况。根据政府预算权力束的分类，立足于程序正义的价值导向，应重点对政府预算编制权、执行权以及审计权三个方面进行调整，以期最终形成编制权高效运转的资源分配程序、调整权不能滥用的严格执行程序和审计权公平公正行使的监督评价程序。
第一，预算编制权的整合。预算编制是复杂性与挑战性并存的程序，它有赖于一个强大的预算主管机关负总责、其他相关预算机构相互配合的权力行使机制。在实践中，一些准预算机构的存在（如发改委拥有预算项目的审批权），使预算编制未形成完全以财政部门为核心的编制体系，进而导致预算资源配置效率低下。改变我国预算编制权的碎片化现象，需建立一个权威的核心预算编制机构来整合财政部门和准预算机构的预算编制权，如此才能实现预算资源的战略性分配。[98]
第二，预算调整权的限制。根据我国对预算调整的规定（《预算法》第67～73条），只有打破原本预算平衡的预算调整才应报本级人大常委会审批，而不同科目之间的预算资金调剂只需按财政部门的规定报批，这不免助长了我国预算调整权的滥用现象。为减少这种预算调整行为，应从程序的角度构建一个针对预算调整行为的严格监督机制。例如，历经权力机关批准后的预算项目资金的重新调配，必须再经权力机关的审批通过才能调整，并且政府只能有权自主决定很小幅度的预算调整，同时预算调整的次数和时间应受到严格限制。即使是一般性的预算科目调整，调整的次数、时间及幅度均应受到严控（如《广东省预算审批监督条例》第19条第4款规定为30%），且对调整的要件与限制也必须予以明确规定（如资本性预算不得流用至经常性预算），超出这些限制范围的预算调整，必须报本级人大常委会审批批准。
第三，预算审计权运行的中立。审计机关对政府决算进行的审计活动是对政府经济活动的事后监督，通过审计手段对预算执行的事实进行全面调查、深入分析与及时报告，有助于将来最适当地运用预算制度，保障预算活动的规范进行。[99]健全我国预算审计权的关键在于提高审计权行使的中立性，必须保证审计权力的运行过程不会受到政府机关的不当干预。我国当前可行的改革途径：一是要改变审计机关的领导模式，由同级政府首长和上级审计机关的双重领导模式（《审计法》第7～9条），逐渐转变为直接向同级人大负责的隶属模式；二是要改变当前审计机关的履职经费由同级政府予以保证的规定（《审计法》第11条），审计经费应由中央财政预算统一予以保障；三是对于审计机关负责人应进一步从职务稳定（《审计法》第15条已规定）、薪金待遇以及兼职禁止等方面来保障审计权运行的客观公正性。概言之，我国预算审议权的规范，应考虑改变审计机关的隶属模式，使其直接向人大负责，并从财源稳定与人事稳定两个方面强化审计机关的独立性。