预算善治的内涵

预算善治是预算治理的价值取向与衡量标准。但截至目前，国内外学者仍未对预算善治的内涵作出明确的界定，存在技术理性（工具主义善）与价值理性（目的主义善）的分歧。预算善治的技术理性关注财政资金的配置与运作效率，侧重管理系统的自洽性，沉湎于对预算治理手段精细化的追求，如梅耶斯认为，预算善治应达到受约束的、透明的、反应良好的、及时的、有洞察力的以及合作的预算治理标准；^[6]俞可平认为，善治就是政府与公民对公共生活合作管理以实现公共利益最大化的公共管理过程，包括治理的合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效等要素；^[7]曼德和阿斯夫认为，预算善治意味着政府能对民众的社会需求作出及时回应，并通过法律有效应对社会挑战，因此，公信力、透明性、抗击腐败、利益相关群体的参与以及法律和司法框架构成善治的基本要素；^[8]奥斯本和盖步勒则认为，政府在治理过程中应充当“掌舵”而非“划桨”的角色，良好的治理应该是满足社会公众需要而不是政府需要的治理，是以结果为导向、有使命感的治理，是讲求实际效果而不是按投入拨款的治理，是以预防为主而不是强调事后问责的治理，是各主体积极参与、协作的分权式的治理；^[9]玛丽-克劳德·斯莫茨认为，预算善治四大要素包括法治、有效的行政管理、对人民负责及政治透明。^[10]

而预算善治的价值理性体现的是人类的一种善的精神追求，具有合目的性、批判性和公共性等特征，^[11]如吴汉东认为，预算善治是预算治理现代化的目标模式；^[12]魏治勋认为，预算治理是以多元主体合作求得公共利益最大化为取向，以更低的行政成本取得更好的公共服务从而实现公共利益最大化的预算善治为目标；^[13]陈天祥认为，政府绩效是政治理性与技术理性的统一体，两者不可偏废；^[14]彭国甫和张玉亮认为，追寻政治理性与技术理性的双重关怀是绩效预算发展的必然选择；^[15]陈龙认为，预算在国家治理过程中除作为一种效率工具和控制工具外，其最终价值是为公共理性，从而在政府与社会、权力与权利、公域与私域之间形成良性的互动并最终实现预算善治。^[16]

虽然学者对于预算善治研究的侧重点各有不同，但均认为合法性、有效、责任、回应和参与等是预算善治的基本要素。预算善治兼具工具理性（工具主义善）与价值理性（目的主义善）于一体，且其价值性应高于工具性，甚至是对工具性强有力的约束。^[17]由此，预算善治作为实现社会利益最大化的预算治理，其具体可概括为以人为本、依法治理和公共治理三个特征。^[18](https://www.daowen.com)

首先，预算善治是以人为本的预算治理。预算是统治者向被统治者要求赋予关于收入、支出权限的申请书。^[19]因而，预算权的产生目的归根到底是要保障公共财政收入的来源者即广大人民群众的财政信托利益最大化，保障人民大众的公共财政福利和社会公共需要得到最大化、最优化的实现或满足。^[20]

其次，预算善治必须是预算法治。预算作为经国家权力机关审议批准的法律文件，具有约束力与执行力，预算执行机关必须严格执行。同时，预算善治以明确的法律法规体系为基础，打破了传统的过度依靠财政政策等“软法”治理的困境，实现由传统的先试点后立法的“投石问路”到“凡重大改革都要于法有据”。

最后，预算善治是一种公共治理。财政资金配置是以最大限度地满足社会公众的利益偏好为目的的公共选择的过程，资金配置去向应反映公众的利益诉求，符合社会公共利益，这就需要公民参与到预算编制、审议、执行以及监督等活动的全过程，实现预算治理由一元向多元、由被动向主动，同时也使政府的预算的治理方式由恣意、神秘化向透明、规范化转变。^[21]