进一步健全拖欠教师劳动报酬的责任监督机制
“权利即使得到了认可，如果没有坚实的保障，它也毫无意义。而如果没有与保障相关的力量对其加以维护，则这些保障就毫无意义。”[156]“教师集体讨薪”事件的发生与我国拖欠教师劳动报酬的问责机制不完善以及财政执行监督乏力存有联系。“教师集体讨薪”事件的杜绝离不开相关问责机制与财政执行监督机制的完善。
（一）拖欠教师劳动报酬责任追究法律机制的完善
1.拖欠教师劳动报酬行政处分机制的完善
首先，我国《教育法》《教师法》等规定，对于违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣教育经费的，由上级机关责令限期归还被挪用、克扣的经费，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。然而现有的行政处分法律法规对挪用、克扣教育经费行为的规制却存在诸多漏洞。第一，虽然《行政机关公务员行政处分条例》第18条至第33条对各种行政处分的适用情形作出了明确规定，但是对于违反国家财政制度、财务制度的行为处分规定并不完善。例如，尽管该处分条例第24条规定，违反财经纪律，挥霍浪费国家资财的，可根据情节轻重给予不同处分，但一些地方政府挪用教育经费、克扣教师工资，并非为“浪费国家资财”之举，对于这种情况，该规范缺乏适用的余地。第二，《财政违法行为处罚处分条例》第6条规定，“截留、挪用财政资金”“滞留应当下拨的财政资金”等行为人，根据情节轻重，受到记大过、撤职或开除处分。从理论上来说，该条例为违法行为人受到行政处分提供了充分的依据，但是《财政违法行为处罚处分条例》所规定的执法主体是财政部门、审计机关或监察机关，而在实践中挪用、克扣教育经费的违法主体大多是地方政府领导或职能部门领导，对其作出撤职、开除的处分应属于任免机关的职责，所以对于挪用、克扣教育经费的行为，《财政违法行为处罚处分条例》所能发挥的作用也是相当有限的。鉴于上述分析，笔者认为，最便捷的改革方式是在我国《教育法》《教师法》中直接完善有关行政处分的规定，对作出行政处分的主体、程序，以及各种情形下所受处分的种类等予以明确，以使行政处分机制能够切实发挥应有的作用。
其次，对于非挪用、克扣教育经费而拖欠教师劳动报酬的行为，有关人员受到行政处分的可能性较小。例如，我国《教育法》第71条规定：“违反国家有关规定，不按照预算核拨教育经费的，由同级人民政府限期核拨；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”“限期核拨”并非行政处分，并且由何机关督促同级人民政府限期核拨也没明确规定，因此，当发生“教师集体讨薪”事件并经媒体曝光之后，一般都是地方政府自动作出解决问题的承诺。而该条款中的“情节严重”也不易考量，故以此追究责任的依据也不太具有可操作性。或许正是存在这些立法上的漏洞，一些地方政府则往往把教师欠薪的原因归结为当地财政困难，[157]并以此规避本应该承担的法律责任。在衡阳县“教师集体讨薪”事件中，衡阳县副县长蒋某向公众表示：“衡阳县的财政收入是19个亿，其中用于发工资是15个亿。这个2016年的财政预算都是公开的，大家可以到网上去查看。”[158]然而，因其内容的粗略性，查阅《关于衡阳县2015年财政预算执行与2016年预算草案的报告》后，[159]笔者根本无法得知衡阳县教师工资的发放情况。解决这一问题的途径在于明确行政处分责任的同时实现地方政府财政预算的细化与公开，做到每一笔教育财政执行状况都可以“有据可查”，从而达到保护教师劳动报酬权之目的。
2.拖欠教师薪酬与刑事处罚机制的衔接
虽然我国《教师法》第38条和《教育法》第71条均对违反财政制度挪用、克扣教育经费的行为规定了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但却存在巨大的不足：第一，“情节严重”属于典型的不确定型概念，若没有具体的司法解释，相关罪名的认定必然存在困难；第二，这一规定无法和现行刑法有效衔接。教育经费若被挪为己用，尚可以挪用公款罪或贪污罪追究行为人的刑事责任，然而在实践中拖欠教师工资，往往是因为基层政府将教育经费挪作其他“公用”，如城市基础设施建设、建楼堂馆所等，并非直接“谋取个人利益”，无论是“挪用公款罪”，还是“挪用特定款物罪”“贪污罪”，都无法与之准确对应，同时，一般教师（除合同制或人事代理外）并不属于劳动法上的“劳动者”，故而不能作为“拒不支付劳动报酬罪”的犯罪对象，[160]从而无法对政府欠薪行为进行规制。为此，要合理发挥刑罚在政府教师欠薪行为的威慑作用，一方面，应从数额、结果等方面对克扣、挪用教育经费的情节严重作出具体明确的划分；另一方面，应扩大“拒不支付劳动报酬罪”的适用对象，将公务员和比照公务员管理的事业单位的工作人员纳入其中。
（二）教育财政执行法律监督机制的完善
拖欠教师劳动报酬的行为，可能是地方政府财政窘迫所致，但更多是源于教育财政执行的不力。所以，立足长远，解决拖欠教师劳动报酬问题，还要依赖有力的教育财政执行法律监督机制。目前，我国教育财政执行监督存在人大监督失灵、行政监督乏力以及社会监督不足的困境。为改变这一状况，可以从如下几个方面着手改革：首先，要健全教育财政执行人大监督机制。一是设立专门预算委员会审查、监督行政部门对教育财政的预算调整、执行行为。[161]同时可以有针对性地选取与预算有关专业方面的人大代表成为预算委员会成员，以提高监督主体的专业化水准。二是实施动态监督方式，建构人大、财政部门、行政部门等多部门间网络信息互动平台和信息披露制度，推行全过程的动态监督。三是引进专家评估机制，发挥特定领域，如法律、金融、管理等不同领域专家作用，提升人大监督的专业性和能力。其次，拓扑教育财政执行行政内部监督机制。应建立以财政部门为核心的专门预算机构，以利于财政部门独立、完整地获取预算权力，从而加强教育财政执行的行政内部控制。同时建构独立审计部门，改变现行审计部门从属于行政部门的现实，赋予审计部门独立地位，从而使审计部门对教育财政执行的合法性、经济性、有效性等进行监督。[162]最后，强化教育财政执行社会监督机制。赋予公民、社会组织、新闻媒体的参与权和监督权是预算民主的逻辑要求，而实现公民、社会组织和新闻媒体对行政部门教育财政执行过程的监督，则必须要求行政部门推行预算（信息）公开以保障社会监督权的实现，即通过预算征询、预算听证、预算旁听以及预算公众评议等程序机制的建构从程序确保社会监督渠道通畅。[163]
教育财政执行法律监督机制的完善，是保护教师劳动报酬权及其他合法权益的根本之道，但一个不可否认的事实是，笔者提出的机制改革建议虽是在我国宪法框架下展开的，然而因涉及政治体制与行政体制改革等重大问题，就近期而言，上述改革建议欲一步到位恐怕还难以实现，但是随着国家增量政治改革的推进，这些改革建议又是极具现实意义的。