预算配置能力的优化
强化预算约束能力以对人民负责只是预算法现代化的初级导向，其终极导向在于充分满足社会公众需求以承担财政受托责任，这极大地考验着政府对公共诉求进行筛选排序的能力，即预算配置能力。当下中国的现代预算改革，因公共诉求空间与结构皆差异甚大，预算资源配置在配置理念、结构与模式方面存在较大改进空间，这是中国预算法现代化推进必须认真对待的问题。
（一）预算配置体系的失衡
首先，配置理念落后。预算在一定意义上是社会秩序的反映，国家预算的配置过程涉及多元权利（力）主体，且面临主体间动机与目标相冲突的问题。受到传统计划经济体制的影响，在预算资源配置过程中，社会公众未被充分重视，导致财政支出针对性不强。第一，预算配置过于强调同一性而忽视差异性。由于社会公众在时空、能力、权益以及社会需求方面存在差异性，预算资源的分配必须体现出差异性，更加注重实质公平。当前，我国政府部门对于预算资源的配置仅考量了社会公众的同一性，财政资源配置的最终结果反而是维持了初始的不平等。第二，防风险性较弱。地方各级政府面临的财政风险包括养老金入不敷出、巨额债务的刚性利息支出以及财政赤字等。全国人大常委会预算工作委员会的调研发现，部分地方政府无法偿还债务利息，有的地方已经连续几年出现逾期债务，甚至通过举债来发放养老金。[172]第三，配置效率有待提升。一方面，由于财政资源配置不合理，大量财政存量资金无法发挥应有的效用，造成预算资源的极大浪费；另一方面，绩效问责的缺失使当前的绩效评价结果仅仅是“行政问责的重要依据”。虽然北京市、四川省、河北省等地已出台专门的预算绩效问责管理办法，但问责事由还仅限于不按规定编制、执行预算绩效内容，绩效评价结果达不到预定标准以及预算绩效管理过程中弄虚作假等，带有浓厚的合规性色彩。
其次，配置结构僵化。财政配置结构取决于国家所处的经济发展阶段，并随预算部门的战略目标与政策调整适时变化。随着我国社会经济的发展与社会环境的变迁，财政资金分配结构并未随之调整，导致可支配财力增量不足与资金存量积压并存。第一，纵向维度的固化。在支出规模上，当前我国的预算编制主要是在上一年度的支出规模上适当增加，因而固化的支出安排事项较多，财政支出规模不断膨胀。尽管为优化财政支出结构，一些地方政府如青海省印发了《关于优化全省财政支出结构的实施意见》，就“全面推行零基预算改革”，加快构建“能出能进”的财政资金分配机制展开了探索，但此仅为试点性改革，仍无法解决支出规模固化的问题。在分配渠道上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”，但由于教育法等相关法律尚未全部修改，故在执行上仍存在困境。在支出方向上，根据《2017年地方财政经济运行调研总报告》显示，我国省级政府的财政自给率差异较大，全国平均财政自给率仅占50%左右。[173]地方政府越来越依赖中央的转移支付，但中央对转移支付资金的使用却有严格的限制。在支出方式上，预算活动的不确定性决定了预算调整是必需且必要的，越来越多的国家已取消对同一个“项目”内预算资金调剂的限制。然而我国《预算法》对此仍未作出调整，使同一项目内预算资金的配置缺乏应有的灵活性。第二，横向维度上的固化。财政支出向民生领域倾斜是党和国家的既定方针政策。据财政部公布的数据，2017年民生投入占支出比普遍超过了2/3。但社会公众尤其是最底层公众的满足感并没有得到有效提升，究其原因，主要在于预算部门对民生支出的机械化、数字化认识——只考虑到民生性财政支出的数额而忽视了支出的层级性。民生性财政支出应该是一个组合式支出，包括普惠性支出和特惠性支出，两者的配置原则、配置对象以及配置效果均不相同。过度强调民生性财政支出极易导致本就稀缺的公共资源支出固化，影响配置效率。[174]
最后，配置模式短视。当前，我国对预算资源的配置以预算部门事先确定的“预算项目”为载体，由于缺乏长期性的制度设计，导致我国财政支出的“碎片化”特征十分明显。第一，顶层设计缺失。虽然我国《预算法》第12条新增“跨年度预算平衡机制”，国务院还出台了《关于实行中期财政规划管理的意见》对我国中期财政规划的基本原则、主要内容等作了详细的规定，但其调整范围还仅仅停留于财政收入预测和支出预测的初级层面，约束力不足，无法解决财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题。第二，具体制度不足。虽然我国《预算法》第41条规定一般公共预算可以设置“预算稳定调节基金”，弥补以后年度预算资金的不足。财政部还印发了《预算稳定调节基金管理暂行办法》以规范预算稳定调节基金的设置、补充以及使用等，但我国当前的预算稳定调节基金主要源于一般公共预算的超收收入和结余资金以及政府性基金预算的结转结余资金，缺乏稳定性与可预期性。同时，也仅限于“年度间”的预算衔接和稳定，缺乏长期性的规范。(https://www.daowen.com)
（二）预算配置体系的修缮
预算是一种资源分配机制，资源分配方式直接决定预算资源能否实现效用的最大化，以及公民的社会公共需求能否得到最优化满足。以上问题的解决，要求预算资源配置能力的优化既应体现社会公众参与预算资源配置的可能性，也应体现对社会公众公共诉求的回应性。
首先，配置理念的升级。预算应更多地回应社会的需要，以便满足公共需求并实现公民的基本权利。当下，预算的资源配置理念应由“供给导向”向“需求导向”、由“粗放供给”向“精准供给”转变，同时关注配置的差异性、可持续性及高效性。第一，差异性配置。生命存在与发展的多元性决定了其生存需求的不同，进而决定了预算资源配置的差异性，真正的分配正义必须考虑到分配对象的差异性与同一性两个维度。[175]2018年1月国务院印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》就指出，要依据基本公共服务的不同属性并兼顾地方政府财力状况，采取差异化负担方式，按比例划分支出责任。以“基本公共卫生服务”为例，对于内蒙古、广西等12个省区市，中央政府承担80%的支出责任，而对于北京、上海两地，中央政府只承担10%，其余部分由地方政府负担。第二，可持续性配置。实现财政资源配置的可持续性是法治国家预算制度的核心原则之一，具体是指预算资源的配置应在长期内以适当的水平提供公共产品与服务。当前，我国已在实现财政配置的可持续性方面进行了改革。例如，为实现财政负担的可控、安全与可持续性，国务院一方面划拨部分国有资本充实社保基金，以实现代际公平，另一方面又建立了养老保险基金中央调剂制度，提高统筹层次，以平衡省与省之间养老保险基金负担压力。第三，高效率配置。在此方面，域外的一些经验可供我们参考，例如，德国《联邦预算法》将预算活动是否符合经济性和节约性原则以及是否能用更少的人力或物力或其他方式来更有效地完成工作任务作为预算审计的主要内容；新西兰《公共审计法案》则专门规定了效益审计，重点审查公共机构工作的效益性与效率性。[176]
其次，配置结构的调整。预算资金的分配是政府以实现效用最大化为宗旨的一种“投资组合”。[177]社会公众需求的多元性与层次性决定了国家预算资源的配置要“突出重点、有保有压”。第一，严格限制一般性支出。一方面，要强化行政性支出的定额管理和财政总额控制；另一方面，则要构建预算资金调剂“防火墙”制度，禁止将民生性财政支出调剂为基本项目建设经费。第二，民生性支出优先配置。现代预算制度以公共福祉为导向，民生性支出应该是衡量财政支出正当性的基石。[178]民生性财政支出优先包含两个方面的内容：在横向配置上，民生性支出优先于运转支出、建设支出等。当前，我国广东省、辽宁省等地已相继出台政策，财政支出要按照民生支出、运转支出、协调发展支出的顺序安排使用，且在上述支出有缺口的地区不得安排其他支出。[179]但目前民生性财政支出优先尚未内化为预算部门资源配置的普遍性规则，对此仍需进一步予以落实。在纵向配置上，基本民生支出优先于其他民生支出。民生需求的层次性决定了要优先保障社会救助、基本医疗、义务教育、扶贫就业、对农民补贴等基本民生支出。第三，民生性财政支出削减豁免。国务院明确表态对于地方政府负有偿还责任的债务，“中央实行不救助原则”。在地方政府启动财政重整计划后要优先保障必要的民生支出。
最后，配置模式的重构。为保障财政可持续性，应采取“积谷防饥”策略，在经济发展较好或财政持续盈余之年，可从财政支出中留取部分资金作为储蓄，以应对未来可能存在的财政风险，且该制度需通过立法强化其约束力，并规范储备资金的设置、补充以及使用等。如瑞典政府基于年度财政支出的比例建立了比例性的预算边际储备金制度，以避免意外事件所可能导致的财政超支，也为临时新增预算支出留出余地，提升预算执行的弹性。[180]另外，一些资源生产国家，同样设立了具有储备性或稳定性的自然资源基金，来应对未来可能出现的因资源收入减少甚至耗竭所引发的财政危机，如智利的“经济与社会稳定基金”与“养老储备基金”、俄罗斯的“储备基金”等。[181]正如有的学者所言，我国可尝试根据每届政府任期内的国内生产总值的比例合理设置储蓄率并将其制度化、规范化，以有效应对未来可能面临的财政可持续性挑战。[182]