预算法正当程序理念下具体预算制度的修改及完善
在预算法修订与完善过程中，必须借助预算法正当程序理念的高层价值导引，从而实现具体预算制度的合理建构与运行，实现各方预算主体间权利（力）的合理配置与平衡。制度能通过设置预先就已确认好的行为模式来控制人类的行为，引导人们抵制或放弃其他从理论上来说可能的方向，且内化于制度本身。[38]预算法正当程序理念作为一种人们追求的道德价值指向，指导预算制度建构、修改与完善的过程，其实就是其规范化和具体作用于预算实践的过程。
（一）公众参与预算法律程序制度
公众参与制度是参与式预算改革的题中之意，特别是公众参与程序的建构——预算公开制度和预算听证程序制度为各预算主体提供了参与预算的可能性，为各预算主体实现信息上的对等性提供了可能，从而在践行预算法正当程序理念的参与性、及时性等价值的同时，提高预算的正当性、合理性和可接受性。
1.预算公开制度
预算公开是指预算主体的一切预算行为（预算活动的相关信息）除特殊规定（如涉及国家秘密）外，必须向公民和社会公开，从而增强预算行为的透明性，接受公民和社会的监督。预算公开是公众参与预算和监督预算的必要前提，是预算民主和预算正当程序理念的必然要求。公共预算信息是关于政府收支的信息，是反映政府行使所有与公共资源筹集和使用有关的权力信息，是制约和监督政府权力最关键的信息。财政预算信息的公开，不仅是公民权利——知情权的基本要求，而且是建立民主法治政府，实现良好治理的关键。公共财政预算越公开，政府将会越努力按公众利益的要求配置预算资源，从而使政府在预算资金的使用方面更能得到民众的支持。预算必须公开以便接受社会公众和立法机关的监督是预算法治化程度提高的必经之路。[39]“只有在预算透明的、能够适当提供有关财政的准确和全面信息时，约束财政机会主义行为的各种制约手段才会是有效的。”[40]亦只有如此，才能实现公民、人大与政府间信息的对等，使公民与人大明确政府预算行为的信息，做到有的放矢，有效地参与预算行为和监督政府预算行为。
根据现代公共预算的要求，预算信息必须是公开的，公众申请预算公开的程序必须是顺畅的。目前，我国《预算法》与《政府信息公开条例》对预算公开虽已作出一定规定，但从我国预算公开的实际情况来看，各省份虽均已实行预算公开，这些已公开的财政预算信息从大体上来说还过于笼统，公布的内容也较粗糙。同时，根据我国目前一些致力于实现预算公开的志愿者团队进行申请所得到的反馈来看，2010年率先作出将政府部门预算进行公开的深圳、广州两地，在2011年反而出现了倒退，[41]这主要是源于财政部于2010年3月出台的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》的规定，其中关于“预算公开主体”[42]以及“部门预算一般公布到款”[43]的规定妨碍了预算进一步公开，导致公民申请预算信息公开的复杂性和所公布的信息的粗糙性。直至2017年，仍有227个地方部门和单位未公开年度预算。[44]要改变我国预算公开现状，必须建构合理的预算公开制度，建构能保障整个预算公开透明的程序。预算信息的公开在预算实施程序上一般包括预算编制与执行的公开，但从广义上来说，还应包括对人大审议和监督预算信息的公开。预算公开包括预算行为依据的公开、过程的公开、结果的公开及其他预算相关信息的公开。首先，政府预算编制过程，其编制该预算的相关依据必须公开。在此处的“公开”一定是充分、全面的公开而非形式公开实质不公开。预算编制是一个复杂的工程，政府编制预算必须以上一年度预算和经济实际情形为依据，来决定该年度预算编制。政府必须公开预算编制的依据，即公民、社会公众及人大都能实实在在地看明白预算是依据什么而编成的，而非随意性。其次，人大预算监督过程必须公开。人大对政府及其部门的预算编制及执行情形进行监督，人大必须对其监督政府预算行为的过程及依据予以公开。如人大审议通过政府编制的预算，必须公开其审议行为的过程及通过预算编制的理由，并对理由予以说明。再次，政府必须对预算的执行过程及执行结果予以公开并附有以公民、人大的能力都可理解的理由，对理由予以说明。最后，人大和公民具有随时可以查阅相关预算资料的权利，建构预算资料查询制度以保障人大、公民及相关组织随时查询预算资料的可能。对于预算公开的方式可采取多种——报纸、媒体、网络等。如2004年广东省人大财经委员会就与财政厅实行联网并通过“广东省国库集中支付系统”使每一笔财政支出在第一时间进入人大监督的视野。[45]唯有如此公开，才能保障政府预算过程的公开、公正，又能使人大发挥应有的监督职能，还能使公民和社会接受预算的全过程，进而实现各方利益分配的正义。
2.预算听证制度
预算听证制度是指预算主体在对预算利益进行分配过程中，特别是面对预算利益分配矛盾时，作出最终利益分配决定前，应当听取预算利益主体的意见，从而最终平衡各方利益的制度或程序。预算听证制度应该是一种正式的听证制度，[46]是公民及社会组织参与预算的重要形式，给予了公民及社会组织对预算表达自己意见的机会，是预算民主和预算公正的统一。
预算是对稀缺资源进行配置的行为，是主体将有限的经济资源在潜在的支出项目之间进行选择，以求得利益最大化的行为。[47]预算过程就是对个人利益、国家利益和社会利益进行重新配置的过程，从某种意义上来说，利益的分配过程就是对权利义务的再分配过程。因此，在此意义上，预算的过程就是一种立法的过程，预算分配利益的结果就等同于立法分配权利义务的结果，预算听证制度准用于立法听证制度。预算听证制度之所以能存在，一方面是由于预算是利益的分配机制；另一方面更在于其是由第三者对利益进行分配的活动。第三者作为受托者要真实、客观地反映利益双方的状况，就必须听取当事人的真实意思表示，进而在中立程序下实现利益分配的正义与公平。但预算听证制度作为一种特殊的听证制度，其所适用的范围仅仅限于预算过程中，且并不适用于所用的预算过程。如果每一过程都适用听证制度，必将影响预算的效率，在预算效率与预算公平间出现失衡，最终有可能导致既无公平也无效率的局面。针对预算听证制度在预算哪个阶段适用更能实现效率与公平的统一问题，我们清晰地发现预算编制过程才是对预算当事人的利益分配影响最大的阶段，将预算听证限定在预算编制过程将是最佳的选择。有学者将预算编制所适用的程序划分为情报活动阶段的程序、设计方案阶段的程序、抉择阶段的程序、公共阶段的程序和公告后阶段的程序，在这些阶段中一般只有设计方案阶段适用于听证制度。[48]综上所述，根据立法听证程序及预算听证程序的特点，将预算听证程序归结如下：一是预算听证主体由预算组织者（一般为财政部门）、利益主体（公民、社会组织及机关等）、专家及相关程序人员；二是听证组织者提供明确的听证内容，如听证的项目、预算项目编制的可行性分析、听证地点及时间、相关听证人员等，并在听证开始前一定时间内（如听证会举行前一星期）通知利害关系人；三是听证者参与听证并对相关预算分配提出质询及相关意见；四是在公平、公开的情形下对预算编制进行裁决。
预算听证制度的建构使预算编制是在广泛地听取预算利益的利害关系者的意见，对各方意见进行综合平衡之后，作出的最终决议。因此，预算听证制度通过发动代表、公众及相关社会组织实质性的参与公共预算编制、执行的监督与评估，确保公共预算的公平、合理与高效，吸收公众参与决策，实现参与主体的多元化的同时提高预算的可接受性，落实预算决策民主的同时更加实现了预算过程自身的正当化、合法化。
（二）政府预算编制法律程序制度
预算编制一般包括概算（预测）、各部门编制具体草案、财政部门汇总编制预算草案等过程，是预算活动进行的基础，更是对各方权利义务予以分配和综合平衡的具体实践过程。我国《预算法》规定预算年度从一年的1月1日到12月31日，而我国人大召开会议的期限没有具体规定，一般在每年的3月进行，而有些地方人大召开时间甚至于在六七月才进行，[49]这就使预算年度与预算案相冲突，使预算还未审议就已执行，造成上级部门层层代编预算、地方实际执行预算与人大审议预算不同，使预算流于形式、缺乏法律约束力。要改变我国预算编制的现状，必须对预算年度予以更改，从而与人大会议召开期间相适应。预算编制程序在坚持各级政府分别编制各级预算不变的情况下，实行预算跨年度制，从本年的4月1日到次年的3月31日。具体而言：4月至7月末，国家财政部根据上年度国家及地方经济运行情况，提出概算，制订预算指导总方针（编制预算草案的原则、要求及报表格式等）报国务院批准；8月至10月末，中央各部门根据财政部要求编制预算草案、省级政府根据财政部要求编制预算草案并向各下级政府下达依据财政部要求编制预算草案（在此期间，省级政府部门可依据自身经济情形，向国家财政部提出本辖区内的认为合理的预算异议，经财政部门审议，通过则采纳于本辖区预算草案）；11月30日之前，各省级政府（财政部门）必须将本部门预算及下级部门预算草案提交财政部审议；1月30日之前，财政部必须将审核后的地方及中央部门预算草案编制成国家预算草案送国务院审议；国务院审核通过后报人大审议、核定预算草案，并依据人大意见修订预算草案直至预算草案通过。当然，各级国家预算部门在编制预算草案期间，必须公开预算草案编制的具体细节信息，公开必须达到使一般专业人士或公众可以看得懂的程度，同时就相关预算信息（特别是与公共利益密切相关的）举行听证会向社会征求预算意见。如温岭式参与预算模式就值得借鉴。在举行听证会前，必须将听证时间、地点、内容予以公布，同时在预算草案形成后提交人大前，预算草案及具体预算细化说明必须先行向人大代表和公众参与者公开。温岭市水利、交通等5部门对预算公开进行恳谈。交通部门提前1周就将《交通部门2010年预算执行及2011年预算编制情况汇报》《交通局2010年预算执行情况及2011年预算计划汇报》《关于交通部门2010年度重点建设计划执行情况及2011年重点建设计划安排的汇报》材料发放到参与者手中，内容具体细致，一般参与者都能看懂，参与者（有些参与者开始不适应，但参与几次后对预算深有了解）积极参与质询，对于异议之处，预算草案必须予以修订。[50](https://www.daowen.com)
（三）人大预算审批法律程序制度
预算是一个相当复杂的过程，为了充分保证预算的准确性与正当性，就必须要有专业化的人员和机构对国民经济进行分析总结。现阶段我国人大对预算的监督流于形式，而造成此局面的最关键因素就在于人大无法正确掌控预算的相关信息。目前，人大预算审批时间短、人大代表相关知识缺乏而无法实质性地审查预算草案已成为不争事实，必须予以解决否则必将影响预算的合理性、正当性。人大对预算编制的合理与否进行判断，就必须要有科学的依据，其主要来自人大和政府部门的提供。面对预算信息缺乏问题，首先，可以在人大设立预算委员会和预算局，[51]对国民经济进行合理的分析，进而对预算提出合理的判断；其次，人大可以对预算情形举行听证，多方听取公民、社会组织的意见；最后，政府自行深度公开预算信息。如2010年年底，我国中部省会城市合肥市在全国率先尝试“开门办预算”，[52]取得了相当好的效果，并产生了非常大的影响。该创举使政府部门“要钱”和财政部门“给钱”环节公开透明化，避免了“暗箱操作”，从而有利于预算信息的对等及预算的合理化。至此，人大面对财政部门提交的预算草案粗略，透明度低等预算信息不对等问题就得以解决。
预算审议的程序化构建。目前我国《预算法》关于预算审议行为的规定条文仅为简短的5条，[53]所涉及的基本上都为实体方面的规定，而对审议程序的规定则缺失。我国预算审议方式一般由代表对新预算内容分组讨论、提出意见，但意见提出后采纳与否没有规定，即使质疑亦没有相关辩论程序，为了保障人大预算审批的公正性，就必须强化预算审议的程序。第一，预算草案表决前，听取政府预算编制部门和人大预算机构的预算编制报告，对两者进行对比分析，同时，对于政府预算报告必须要附有合理的依据及预算编制明细表。第二，可以借鉴美国联邦议院三审预算案制度和俄罗斯杜马四审预算案制度，建构预算“三读”制度。美国联邦通过三读审议预算草案：“一读”，财政部长对草案说明，议员发表看法；“二读”，预算委员会作预算审查结果报告，讨论并作出预算案修改决定；“三读”，议院就议案进行辩论并表决。[54]俄罗斯杜马则通过“四读”进行预算审批过程，具体为：“一读”，提供联邦预算的宽泛框架，包括宏观经济预测、财政政策指南和调整预算间关系的原则等，自提交之日起30日内完成；“二读”，提交“一读”的总支出按功能性质分类汇总后的情况，在完成一读后15日内完成此项工作；“三读”，提交按功能性质分类、分项分类支出及按部门职能分类支出，在“二读”通过后25日内完成此工作；“四读”，大体上批准预算并按季度分配支出，14日内完成。[55]可以综合美、俄两国经验建构我国预算审议“三读”制度：“一读”，由政府部门对预算草案作出说明，预算委员会提出意见，两部门应进行充分的辩论并提供各自对预算案意见的依据；“二读”，由预算审议部门对预算草案进行审查，综合“一读”具体情形的同时，就预算案的具体细节或部门计划安排予以讨论，提出预算草案修改意见（政府部门应根据修改意见对预算草案予以修改）；“三读”，将预算最终草案提交人大最终表决。当然，“三读”的具体期限限定是必要的，但这必须对我国预算审议的时间进行修订，相应的延长预算审议时间或在人大会前由人大常委会进行提前审议。[56]在“三读”预算草案过程中，政府提出论证理由、各方提出辩论意见。“三读”制度有利于政府部门预算细节的明确，有利于人大预算审议的合理，亦有利于社会对预算案的监督。第三，政府预算编制部门，在听取各方审议意见后，在表决前，可根据相关意见，对预算草案进行修改。同时，人大预算机构在预算表决前必须给出预算草案审议报告。第四，完善预算未决[57]时的应对程序。目前我国已出现了多起预算被否决的情形，[58]而我国《预算法》对此情形未作具体规定，必须予以完善。对此情况的补救程序可采取：一是预算年度开始后，如无生效的预算可供执行，则暂按上一年度的标准执行；二是被否决的预算议案经修改后，再报人大常委会审议；三是预算修正案需由人大常委会组成人员的2/3以上表决通过。[59]
（四）预算执行监督法律程序制度
虽然审议已经很好地对政府预算行为进行了监督，预算计划案变得更加合理，从而使个人利益、国家利益和社会利益得到了平衡与保护，使实现各方利益配置的帕累托最优成为可能。然而，这仅仅是可能，其实现必须依赖政府预算的执行过程。因此，可以说预算的执行过程才是各方实在利益得到真正实现的过程。预算执行过程的合理、合法与否切实关系预算计划的实现、各方利益的保障。政府作为公民利益的代理者，一方面，具有政治人本性，具有为利益代表者谋利益的本性，具有寻租的可能；另一方面，政府由自然人组成，具有自然人的自利本性。更甚者，我国具有行政本位的传统，政府部门领导对预算执行影响较大。而与此同时，我国行政部门领导行为责任缺乏、监督容易流于形式，缺乏对其约束力。众多的因素使对预算执行过程进行监管成为必然，通过对预算执行过程的程序化以优化我国预算执行现状。
1.建立专门的拨款委员会并完善拨款程序
拨款委员会是秉承“先授权后拨款”理念而设立的。目前，预算拨款是由财政部门实施，造成我国财政机关严重集权——预算编制权、预算拨款权、预算执行权集于一身。绝对权力带来绝对的腐败，必须将财政部集权予以分化。在人大建构预算拨款委员会成为现实的合理的选择。预算拨款委员会建构后，在我国则表现为预算草案通过后，政府要提出具体的预算拨款计划，针对计划拨款委员会有针对性地拨款。因此，拨款委员会成为人大监督政府部门预算的关键环节，主要要求政府财政部门提供预算提案细节，监督其是否按规定的预算款项用途贯彻执行，特款特用，禁止随意变更拨款用途。这使人大审议预算除审议外，又增加了一道监督手段，一方面有利于对政府部门的预算及预算执行进行监督；另一方面实现人大内部的制衡。在预算草案审议通过后，预算款的具体拨付必须按照相应程序进行。
首先，政府或财政部门在编制预算草案的同时，必须要求各级政府（财政部门）编制预算拨款计划草案；其次，在预算案通过后，将预算拨款计划草案提交人大预算拨款委员会审议，在审议期间财政部门根据拨款委员会建议可以对拨款草案予以修订；最后，审议通过后，财政部门具体执行拨款计划，并不得变更具体款项用途、数量等，拨款委员会予以监督。同时，财政部预算执行机构应与国库部门联合，实行“国库单一账户管理，对部门财政支出实行统一支付，简化预算拨款程序”。[60]但对于一些特殊性质的款项，并不需要拨款委员会的监督亦可得到很好的实施。如公务人员工资、特殊建设款项、专用补贴款项等在预算案通过后，可由国库部门直接拨付于财政部门予以执行。[61]美国、加拿大等发达国家执行预算拨款时，同样针对不同预算款项采用不同的拨款程序。如对于政府债务款项、社会保障资金、法官薪金等只要在预算年度相关的预算支出预测中进行说明即可。[62]
2.严格预算调整程序
“预算几乎都是按照时间安排来执行的，执行过程中出现的大多数改变都有各种可接受的理由，很少发生违背公众的意愿或违反常规状态的预算程序的重新安排预算收支的现象。”[63]但是预算是个复杂的工程，不可能面面俱到，同时，经济发展具有巨大的变量，预算草案一旦通过，政府就不能随意更改，要适应现实情形就必须要有预算调整程序存在。我国《预算法》第67条规定，“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：（一）需要增加或者减少预算总支出的；（二）需要调入预算稳定调节基金的；（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；（四）需要增加举借债务数额的”。按照此规定，那么只有涉及总收支规模的改变、预算稳定调节基金的调入、重点支出数额的调减以及举债额的增加的4种情况才被定性为预算调整，这将使许多其他不符合预算执行规范的行为都被排除于预算调整的范畴之内：在不改变原有预算总支出规模的情形下，如支用预算外的“超收收入”只是导致“总收入超过总收支”，或者与原批准的“总支出”没有关系只是在此之外的收入和支出，就将不被视为“预算调整”；[64]同样，在不影响原有“预算收支平衡”下，一些不涉及社会公共利益重大变更的预算经费调用，如重点支出的调增，非重点支出类别之间的经费调整，款、目、项层面的支出流用等。[65]这些明显有违预算执行刚性的行为，政府都可根据自身需要行使自由裁量权，不要经过人大常委会的审批。这显然是与预算理念是相悖的，必将带来预算个体利益、国家利益和社会利益同预算草案的巨大差异和不平衡。政府亦可能显现有限理性的本性，放纵没有约束的权力。
程序是预算调整过程的核心，诚如艾伦·希克之言：“如果预算程序是合理的，那么其结果也是正确的”。[66]为保障预算调整过程的正当性，需要对预算调整程序予以合理规定。第一，一般调整的次数限制。除不可控的特殊性预算调整（如自然灾害、突发公共事件）外，对于一般预算调整，必须严控年内预算修订的次数（如一次），如果预算总是被不断地修正，预算执行将难以控制。第二，科目调整的要件限制。我国《预算法》未对科目调整予以必要的限制，这将可能导致预算科目调整现象的泛滥。对此，我国《各级人大常委会监督法》第17条第2款虽然已规定“严格控制不同预算科目之间的资金调整”，但预算法的继续完善还应进一步增加对经费流用的许可条件、允许要件与流用限制的明确规定，[67]如资本性预算不得流用至经常性预算，[68]同时不能忽略对经费流用的最大幅度的规定，如《法国预算组织法》第12条第1款规定：“同一部门内的拨款，可以在项目之间有科目流用。累计流用额在同一年度内，不能超过预算法案中每个相关项目拨款额的2%。这个上限同样适用于相关项目中的人员支出拨款”。第三，预算调整的听证要求。美国新泽西州于1917年颁布的《皮尔森城市预算法案》中规定，如果预算调整的幅度，即任何款项的改变都超过10%，或者任何需要征收的税收改变超过5%，经由改变的项目必须重新公之于众，并须在最后采纳新预算之前重新召开听证会。[69]我国《预算法》第45条规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大在审查预算草案前应当听取选民和社会各界的意见”，这是对促进预算民主方面的突破性规定，预算法的继续完善可以进一步考虑将预算调整也列入选民和社会各界听证的范围，以充分发挥社会公众对预算调整的监督，从而保障预算调整行为逐渐走向规范。[70]