前 言
一、政府职能转变与服务型政府的提出
自改革开放以来，随着经济领域社会主义市场化改革的发展，中国政府职能转变被提上日程。早在1980年，改革开放的总设计师邓小平就指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”[1]虽然邓小平在此批评的是官僚主义，但是也同时提出了政府职能转变的问题。此后，政府职能转变可以说贯穿行政管理体制改革近四十年的发展历程。
政府职能的确立与其经济基础密切相关。中华人民共和国成立以来，中国政府职能大体经历了三个阶段：一是计划经济时期的政府职能配置阶段。此阶段适应计划经济时代行政管理权高度集中的趋势，政府职能以政治统治职能为中心。当时的政府被称为全能政府，其职能十分宽泛，几乎涵盖了社会生产生活的各个方面。二是走向市场经济的职能配置阶段。此阶段的政府职能以经济建设为中心。在改革开放初始阶段，随着政府工作重心转移到经济建设上来，我国积极探寻经济体制和经济发展模式的变革。当时的政府职能重在以经济建设为中心予以配置。三是公共供给适应公共需求职能配置阶段。此阶段的政府职能以公共服务供给为中心。进入新世纪以来，随着社会主义市场经济的发展和经济社会的进步，人民的物质和文化生活水平得到了逐步提升。但是在效率优先、兼顾公平的价值导向下，我国不同区域之间、城乡之间和人群之间收入差异被不断拉大，而且在人民生活水平提高的同时，对于政府公共服务的需求也不断增长。作为公共产品供给者的政府，理应根据公共需求的发展变化调整和增加自身的公共供给。然而经过改革开放二十多年的发展，在以经济建设为中心的导向下，社会公众日益增长的公共服务需求没有得到政府很好的回应和满足。正是在这一背景下，执政党和政府提出了服务型政府建设的任务和要求。
服务型政府的确立经历了一个发展过程。2002年11月8日召开的党的十六大将政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项，公共服务第一次与经济调节、市场监管、社会管理并列，成为转型期我国政府的四项基本职能之一。2004年2月21日，时任国务院总理的温家宝在省部级主要领导干部研究班上提出要“努力建设服务型政府”。2005年9月发表的《中国的社会主义民主政治建设》将“建设公共服务型政府”列为我国民主政治建设的一项重要内容。十届全国人大四次会议通过的《第十一个五年规划纲要》，又把“加快建设服务型政府”、实现基本公共服务均等化作为我国“十一五”时期行政管理体制改革的重要目标。此后党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。党的十八大则提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。至此，以人民满意为取向的服务型政府建设成为我国行政改革与行政发展的核心价值和基本导向。
人民满意的服务型政府要以人民满意作为工作的出发点。习近平总书记指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的生活保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[2]2013年2月28日，习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上的讲话中提出，把落实收入分配制度、增加城乡居民收入、缩小收入分配差距、规范收入分配秩序作为重要任务，着力解决人民群众反映突出的问题。
党的十八届五中全会研究关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议提出，坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕的方向稳步前进。要增加公共服务供给，从解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。
总之，建设人民满意的服务型政府得到了党和国家的高度重视，已成为我国行政管理体制改革的总任务，为我国新时期行政管理体制改革指明了方向。
二、政府职能配置现代化与服务型政府定位
加强公共服务供给既是社会转型对政府职能转变的要求，又是政府职能履行的重要内容之一。政府作为公共服务的主要供给者，应当保证公共服务供给与社会公共服务需求之间的平衡。服务型政府的提出凸显了政府公共服务职能的价值所在，也成为政府职能转变的重要目标。社会转型不仅要求政府提供一定数量的公共服务，还须关注政府公共服务供给的质量，尤其是政府对基本公共服务的供给，更是直接关涉公众生活的质量。提供优质的公共服务，要求政府在职能配置上以满足公众的公共服务需求为使命，以高质量的公共服务供给为目标，发挥政府在公共服务供给中的主导作用。同时，在现代化场域中，政府并不是公共服务唯一的供给源，尽管政府是公共服务的主要供给者，但在实现这一职能的过程中还应考虑到社会力量的参与，即应该通过政府、市场和社会的联合实现公共服务的多元供给。
党的十八大以来，国家治理体系和治理能力的现代化成为我国国家治理改革的基本取向和重要任务。习近平总书记强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”[3]国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。政府治理体系现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分。就政府治理体系和治理能力现代化而言，其是一个综合性范畴，除了治理体系和治理能力现代化之外，还内含着治理理念、治理职能配置和治理手段等的现代化。这些治理要素的现代化是政府治理体系和治理能力现代化的组成和保障。就职能配置现代化而言，政府在现代社会历史条件下，在合理勘定自己的职能范围和界限的基础上，契合经济社会发展的需求，调整其职能结构体系，明确职能重心位移方向，以彰显政府对现代社会的价值定位和责任担当。
关于政府职能配置的现代化，党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，到2020年，建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。这一根本转变的表述在党的十八大报告中得到了延续。上述政府职能的配置和定位，建立在改革开放以来政府职能转变的理论研究和实践经验的基础上，比之以前的表述，诸如从大政府、小社会转向小政府、大社会，从全能政府转向有限政府，从管制型政府转向服务型政府等更富有时代性、合理性和系统性。
应当指出，政府职能具有复合性，尽管对政府职能的表述和分类，学术界并没有形成统一的阐析，但是按照政府职能的性质，可以将其主要分为政治职能、管理职能和服务职能。服务型政府理念的提出，并非指现阶段政府只是关注并强化服务性职能而消解政府的政治职能和管理职能，而是在履行政府的各项职能的同时突出政府的服务性职能，或者说政府服务性职能的履行是建立在其他各项职能履行的基础之上的。这样，在政府职能配置现代化视域下，我国政府具有了明确的服务职能定位，而服务职能体系中的相关内容则将成为服务型政府今后所要践行的对象和所要实现的目标。
三、服务型政府建设研究的范围和路径
本书以服务型政府及其建设为研究对象，在以下勘定的范围内沿下述路径进行研究并展现主要内容。
作为以服务型政府及其建设为对象的研究，应当首先阐释基本概念并进行理论溯源。服务型政府有其特定的内涵、要件和价值。而作为一种理论，服务型政府理论经历了其自身的产生和流变。随着服务型政府概念的形成和发展，政治学、管理学和经济学选择各自的视角和范畴并运用相关方法对之进行了诠释，其研究为理解和认识服务型政府奠定了理论基础和方法论基础。
政府公共服务职能的履行应当在政府与社会组织的关系中予以考虑。社会组织在弥补政府失灵和市场失灵中可以扮演重要的角色，所以探讨政府和社会组织在公共服务中的双向嵌入互动及其关系建构便具有了实质性意义。服务型政府主要履行服务型职能，对其应当予以从理念到实践的发展脉络的考察。关于服务型政府功能应然和实然的二分及其差距的分析，有助于实现服务型政府良好功能状态的策略组合。基本公共服务均等化是我国目前服务型政府建设的重要任务，该项任务的实施需要厘清基本公共服务的疆域，并在其实施过程中分析其成效，以便找出差距予以改进并推进基本公共服务均等化供给的进一步发展。
服务型政府建设具有自身的逻辑：在建设的进路方面，表现为发展的阶段性和连续性；在建设的特点方面，表现为构建的一致性和差异性；在建设的取向方面，表现为供给的均等化和多元化。此外，服务型政府也有其相应的建设路径，主要体现为完善公共服务的供给体系，构建绩效评估体系，在服务型政府建设中重视问责制的运用和健全服务型政府建设中的参与体系等。
服务型政府是21世纪以来在公共管理研究和实践中形成的行政管理体制改革的理念和目标，在其建设中难免遇到困难和挑战，因而需要在服务型政府建设中秉承探索精神，坚持创新，其中包括理念创新、体制创新和方式创新。此外，可以尝试运用相关理论，例如管家理论重塑政府购买公共服务的行为，并可以在实践上，例如在大数据时代探索政府数据开放制度，构建统一的数据开放平台，为公众行使知情权提供技术支撑和物质保障。
地方服务型政府建设是整个国家服务型政府建设的重要组成部分。经过多年的实践，地方服务型政府建设得如何，一方面，需要从其具体举措来加以追溯，并挖掘其中所蕴含的相关理念，从而更好地理解地方服务型政府建设的发展；另一方面，需要对地方服务型政府建设的实际成效予以衡量。为此，应当建立起成效衡量的理念维度、职能维度、制度维度和机制维度的四维分析框架，可以运用这一框架体系度量并展示地方服务型政府建设的实际效果。
服务型政府建设的水平与公众满意度联系密切，后者是前者的衡量标准之一。为使公共满意度成为衡量服务型政府建设水平的一个尺度，需要在对基本公共服务分类的基础上，选取基本公共服务满意度评价指标。在此基础上，针对特定地方政府对其基本公共服务满意度的影响因素进行实证检验和回归分析，总结出基本公共服务满意度的回归模型，并对基本公共服务满意度进行多元回归分析，最后讨论模式回归的结果及相关问题。
服务型政府建设不仅需要科学理念加以引导，也需要相关的制度作为保证。与服务型政府建设相关的制度包括：①听证制度，用以保证与公众利益相关的公共产品供给政策的合理性和可行性；②信息公开制度，用以保证公众对于服务型政府建设的知情权、参与权和监督权；③财政制度，用以为政府公共服务供给提供财力支撑和物质保证；④公众参与制度，用以保证政府的公共服务供给与公众的公共服务需求相匹配或者相适应。
服务型政府建设既是一个经由相关政策积极推进的过程，也是一个通过相关机制努力拉动的过程。与服务型政府建设相关的机制包括公共服务供给主体间的协同机制、公共服务系统的学习机制和公共服务需求的平衡机制。通过这些机制的健全，有利于实现公共服务的多元和高质供给，有利于实现政府对环境的适应，消除潜在的和现实的矛盾冲突，以达成服务型政府建设的最终目的。
【注释】
[1]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1983年，第328页。
[2]《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第4页。
[3]《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第91页。