基本公共服务的含义和分类

一般而言，概念的界定是一项研究的起点和前提，而对具体研究内容的分类则是使研究进一步深入的路径。

客观来说，“公共服务”一词属于舶来品，但要构建服务型政府、实现政府职能转变就必须作出中国式的回答。关于政府的公共服务职能，国内学界众说纷纭，但是不可否认，公共服务是政府的主要职能之一，有其具体的内容和形式，并且可与政府的其他职能相区分。公共服务是政府和其他公共组织以社会公众为对象所提供的社会性服务。应当指出，公共服务和基本公共服务是相互联系又相互区别的两个概念，前者的内涵要大于并包含后者。对于公共服务和基本公共服务，从时间顺序来说，可以先满足社会公众对于基本公共服务的需求，然后再满足其他公共服务的需求，也可以在特定的历史发展时期，根据政府自身能力，在向社会公众提供基本公共服务的同时，供给基本公共服务之外的其他公共服务。

关于基本公共服务，前文已有相关界定，在此不赘述。应当指出，基本公共服务涵盖的是在社会发展的特定阶段政府公共服务应该覆盖的最小范围。比如基本的义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共安全、公共文化等。它回答的是特定阶段应该提供什么基本公共服务的问题。

基本公共服务可以根据不同的标准划分为不同的类别。联合国“政府职能分类”体系分为四个方面：普通公共服务与公共安全、社会服务（包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福利、文化等方面）、经济服务（包括燃油和电力、农林渔业、交通运输与通信等方面）、未按大类划分的支出（如政府间转移支付）等。国内学者有的将公共服务分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务和公共安全服务四类；还有的学者则采用罗列法，直接列举最主要的公共服务项目。不过多数学者还是主要从功能的角度把公共服务分为三大类，即维护性公共服务，如国家安全、行政管理和国防外交等；经济性公共服务，如政府为促进经济发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场经济秩序等；社会性公共服务，如教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环保等。也有的学者将其分为政权性公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务等。^[1]

我们认为，按照功能进行分类有其合理性，但在现实生活中很多服务是综合性的，难以准确区分。例如经济立法既可以算是维护性公共服务，也可以说是经济性公共服务。再比如，通常所说的公用事业究竟属于哪一种？一般都把它看作经济性公共服务。从发展趋势看，现如今，各国特别是发达国家，越来越重视对产出和结果的测度，而且逐渐开发出一系列评价各类公共服务产出和结果的核心指标，用于评估公共服务的水平。因此，从评估公共服务水平的角度，应当综合考虑投入、产出和效果，对其进行科学分类。