听证制度的由来和法理基础

听证制度不是中国的传统制度，而是“舶来品”，是中国在实现现代化的征程中吸收和借鉴外国有益制度的成果。虽然中国传统上也有所谓的“兼听则明，偏信则暗”等与听证制度类似的思想，但出于种种原因这一思想并没有发展成为现代意义上的听证制度。西方的听证思想同样源远流长，但一般认为英国普通法中的自然公正原则是这一制度的法理基础，此后又被美国的“正当法律程序”加以深化和发展。

自然公正（natural justice）原则是英国普通法的一个古老的程序性原则，最初是英国皇家法院监督行政机关和下级法院是否公正行使权力的重要原则。由于英国普通法并不严格区分公法与私法，这就导致私法领域与公法领域往往适用相同的原则，结果自然公正原则就从传统上的公法领域扩及一切行使权力的人和团体，成为一种最低限度的公正原则。在早期英国判例史上，法官将自然公正原则解释为“自然法（natural law）”的一部分，并且将自然法优位的原则判定为英国法的组成部分。具体来说，这一原则包括两个最基本的程序规则：①任何人或团体在作出对别人不利的决定时，必须听取对方的意见；②任何人或团体不能做与自己有关的案件的法官。^[1]

实际上，早在1215年的《大宪章》当中就已经出现了程序正义的观念，即通过程序的公正保障最终结果的公正。在英国，作为实现程序正义手段之一的听证程序，最初只适用于司法程序，即在案件审理的过程中，法官只有在倾听双方当事人的意见之后才能作出裁决。后来，听证制度被美国借鉴，并且进一步扩大了其适用的范围，形成了美国的“正当法律程序（dueprocess of law）”^[2]。美国宪法修正案第五条明确规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”根据美国联邦最高法院的解释，美国宪法所规定的“正当法律程序”既适用于司法程序，也适用于行政程序。正当法律程序在行政领域的最基本要求，包括通知（notice）、听证（hearing）及理由之陈述（statement of reason），即行政机关在作出不利于行政相对人的决定时，必须告知当事人作出该决定的事实、理由和根据，并给予当事人陈述和申辩的机会。因此，听证制度对于行政机关来说是一种义务，是一种宪定的不可违背的义务；对行政相对人来说则是一种权利，是一种宪定的不可剥夺的权利。^[3]

尽管听证程序在西方国家已经成为一种司空见惯的做法，但是对该制度的研究尤其是专门性研究却并不是很多。总结起来，国外对该制度的研究主要有以下两个特点：

第一，大多以间接研究为主，把听证程序作为某个具体政策问题的组成部分加以论述和研究。如理查德·伯特于1974年出版了一本关于美国国会在1947—1971年间国防政策听证会方面的书籍。作者出版此书的目的，并不是以学术研究为目的，而主要是为美国国防政策的学术研究提供一些有价值的第一手资料，属于文献资料汇编性质的书籍。^[4]另外，还有一些学者在关于社会保障、卫生保健和妇女就业等具体问题的研究中，也会涉及这些问题决策过程中的听证问题。但有必要指出的是，上述研究都不是以听证为中心而展开，而是围绕着以具体领域的政策问题为中心而展开。

第二，个别的专门研究也不是以听证程序本身作为重点，而是侧重于听证活动中具体策略的运用。例如车可卫在1981年曾发表一篇学术论文，该论文的重点就是听证当中的政治问题。^[5]在这些研究中，尤为引人注目的是简·麦特在1984年出版的《听证程序与战略：影响公共决策指南》一书。在该书中，简·麦特除了简要介绍听证种类外，通篇重点阐述的是相关利益主体如何更好地运用听证程序从而影响决策，如从一开始的听证组织的成立和为听证进行的事先准备，到听证过程中具体听证策略与战术、听证沟通技巧的运用，甚至连在听证过程中遇到麻烦时的应对之道，都进行了详细的介绍。在该书的最后部分，作者还为公共管理者们介绍了听证管理方面的一些训练内容、责任事项和实际操作的原则与技巧等。

可见，在西方国家，听证制度因为其本身的历史较长，实践积累的经验较为丰富，再加上实际运作比较规范，致使听证这一对西方政府治理作用和影响较大的制度并没有成为学界关注的焦点。学者们反而把关注的重点放在了听证所涉及的具体政策和相关主体在听证过程中如何实现效益最大化等问题。