服务型政府建设的取向：供给的均等化与多元化

服务型政府是以公共服务实现公民权利的政府，其供给公共服务的价值标准，首先为公正，其次为效率。公正在政府供给公共服务中表现为均等化；效率对应政府供给公共服务的多元化要求。均等化与多元化的关系是服务型政府建设的第三重逻辑关系。

公共服务根据需求层次，分为基本公共服务和扩展性公共服务。基本公共服务通常意义上包括基础教育、医疗卫生、社会保障和就业等领域。扩展性公共服务则高于基础层次，是在经济增长和国民意识改变的两方面作用下，社会公众要求更高质量、更多种类的特定的公共服务，例如老年护理、儿童保育、环境保护与再生等。

在服务型政府建设中，首先要实现基本公共服务的均等化，其供给及其保障主体是中央和省级政府。基本公共服务均等化是指“一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界”^[11]。党的十八大报告将“基本公共服务均等化总体实现”作为全面建成小康社会宏伟目标的重要组成部分。应当指出，均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务。均等的内容则包含两个方面：机会均等和结果均等。目前中国基本公共服务主要强调机会均等，即公民都平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利，也就是“底线的公平”。现实中，我国地区间的资源禀赋和人口、经济发展等方面的差异以及城乡的分割，公共服务供给的经济基础差异化明显。实现基本公共服务均等化，需要在城乡间、地区间及不同的社会群体间统筹。中央政府的职能主要体现在通过财政体制保障基本公共服务均等化的“底线”要求覆盖全体公民。

服务型政府公共服务供给的多元化有两层含义：一是服务内容的多样化，二是供给主体和途径的多元化。从供给服务内容上看，扩展性公共服务是在基本公共服务的基础上，政府回应公民多样化社会需求的政策行为。当地方经济社会发展到一定程度，对于公共服务的种类、服务质量等产生了分化。城乡之间、多民族地区以及人口输入和输出的大区都形成了不同的特定的公共服务需求。以养老服务为例，伴随老龄化的问题日趋严重，在老年护理服务方面的成本和人员需求持续增加。在经济落后的地区，经济条件和传统观念决定了家庭养老仍是主要的形式；而在一些经济发达的城市，形成人口输入型社会，地区工资水平较高，人们生活工作的压力较大，在未来独生子女家庭供养多个老人的模式下，家庭养老的压力将转化为对老年护理机构的需求。社区养老服务是回应上述需求的扩展性公共服务。此类公共服务通过社区与医院、企业和志愿组织合作，建立社区养老服务中心和托老所，为居家老年人提供医疗服务和紧急救援、文体娱乐、老年课堂、心理咨询、家政服务、送餐及送医送药等日常生活服务。

从供给主体和路径上看，扩展性公共服务的供给主体主要为省级以下政府及与政府合作的企事业单位和社会组织等第三方机构。供给的模式除以地方政府供给外，还包括市场化的公共服务外包模式和与第三部门合作模式。政府可以通过与私人部门、第三部门签订公共服务的购买协议，由其生产服务，政府监督并支付费用。我国水电等民用公共事业一直由国有企业来保障供给，而一些公共服务，如儿童保育、老年护理及针对个人的就业培训服务等社会服务可以转移到第三部门，打破政府服务的垄断。政府由直接供给者转变为购买和监管者，改善服务效率。

服务型政府建设是在经济改革和社会发展需求下应时而生的，其发展过程体现为由简单到复杂，由低质量到高质量的递进变革过程。在不同发展变革阶段，服务型政府建设的重点不同。我国现实国情和政治体制决定服务型政府理论不同于以分权为核心的西方行政改革理论。以中央权威为前提，发挥中央政府在调配资源上的作用是服务型政府建设一致性的基础。由于我国地域辽阔且经济发展在地区之间不平衡，服务型政府建设在全国范围内既要有统一的目标，也需要结合各地经济社会实际情况分阶段规划服务的范围和供给方式。服务型政府建设一致性与差异性的关系，在服务供给的路径上表现为均等化与多元化的关系。服务型政府建设一致性的目标是公共服务的均等化；而差异性的目标是公共服务的多元化。在现有的中央地方分权体制下，服务型政府构建需要重新界定中央和地方的财权与事权，既需要中央政府顶层设计、统筹规划、财政改革和价值宣导；同时，作为公共服务主体的地方政府，也需要解决投融资渠道，吸纳各类市场主体，如企业、非政府组织等多元主体参与到公共服务体系中来，以更好地完成公共服务均等化和多元化的使命。