服务型政府建设的进路：发展的阶段性与连续性

从我国政府自身的资源和能力等要素来看，服务型政府建设不可能一蹴而就，它必将是一个递进完善的发展过程。与中国试错式渐进改革的主要特征相联系，服务型政府建设的发展动力是中央政府的资源配置能力、经济增长对社会公共服务需求的促进和制度化对公共服务质量的提升。从时间纵向看，随着我国经济快速发展，政府公共服务供给能力总体上是不断提升的，同时公共服务的需求类型和层次也不断地多元和提升。经济发展为公共服务的供给提供了财力保障，有效的财政体制是可持续供给符合公民需要的服务的前提。

服务型政府建设是长期发展目标，其过程的特点是持续渐进。我国服务型政府建设依据经济发展水平和政治周期可以被划分为三个阶段。

服务型政府建设的第一个阶段是2002—2006年。这一时期是服务型政府建设的起步阶段。该阶段延续了之前政府机构改革的思路，重点是政府职能转变，关键词是公共服务职能。自1998年政府机构改革起，理论界就已经开始深入探讨中国政府机构改革的目的、方向和途径等问题，构建一个什么样的政府逐渐成为理论热点。2000年以后，政府改革的主题进一步深化，共识是一个良好的政府应该是有效履行公共管理和公共服务职能的“强政府”。基于这样的认识，“转变政府职能”成为政府改革的核心议题，而改变政府管理模式，构建服务型政府，成为政府改革的目标。^[5]2002年，党的十六大在涉及政府职能改革时正式提出公共服务职能。围绕政府职能转变，学术界对服务型政府的含义、特征和路径研讨丰富。在政府实践领域，2003年我国进行了改革开放以来第五次国务院机构改革。改革最突出的特点是，按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能定位，以转变政府职能为目标，加强监管和宏观调控职能，减少审批事项，增强服务功能。2004年，“服务型政府”的概念第一次被明确提出。这一时期，全国从中央到地方都提出了政府建设和政府创新的任务清单，建设服务型政府已成为明确目标。中央政府大量废除了过去的行政审批项目，全国人大通过了《中华人民共和国行政许可法》，明确了今后增设行政许可项目的限制性条件。基于此，有学者认为从审批到许可是政府管理的深刻转变，意味着政府正从管制型向服务型转变。^[6]

第二阶段是2007—2011年，是服务型政府建设的转向阶段。这一时期理论界和政府实践领域对于服务型政府的理念更加清晰具体，建设重点转向基本公共服务，关键词为基本公共服务均等化。2007年，党的十七大报告将“政府提供基本公共服务能力显著增强”作为全面建设小康社会的要求，并且强调通过缩小地区差距，完善财政体制，推进基本公共服务均等化。此时，财政政策开始由经济建设向公共服务领域倾斜，加大了公共服务投入。党的十七届二中全会的决定显示出行政体制改革的核心仍然是服务型政府建设，提供优质的公共服务是政府职能转变的目标。围绕基本公共服务的均等化，北京、浙江、广东等一些经济较为发达的地区比较早地开展了基本公共服务均等化的实践探索。北京市最早在2007年拟定了《北京“十一五”时期社会公共服务规划》。该规划出台时，北京市人均地区生产总值已突破5000美元，人民生活水平正由“小康型”向“富裕型”转变，公共服务的需求日趋旺盛、日益多样化。同时正值筹办北京2008年奥运会，提升政府公共服务供给能力成为比较突出的工作。在这样的背景下，北京第一个公共服务规划不仅明确了公共服务的指标，还规划了财政配套体系和投资多元渠道。浙江省在2008年提出了《基本公共服务均等化行动计划》，这也是比较早的旨在加强基本公共服务的实践。该计划明确要与经济社会发展水平相适应，为全体公民提供基本公共物品和社会服务，主要围绕政府的重点工程和工作，提出了到2012年基本公共服务均等化的14个目标。广东省则在2009年提出了《广东省基本公共服务均等化规划纲要》。该纲要规划至2020年，分四个阶段，在全省建成基本公共服务体系，实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的均衡，率先实现省内各地区基本公共服务财政能力均等化，率先建立起基本公共服务多元化供给机制，基本公共服务水平在国内位居前列，在国际上达到中等发达国家水平。

第三个阶段是2012—2015年，这一时期为服务型政府建设的定型期，突出特点是制度化水平的提升。2012年，以《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的出台作为标志，全国大部分省份结合本省情况拟定了本省的基本公共服务体系“十二五”规划。在规划中，服务型政府建设的目标和财政配套政策进一步具体化，公共服务的标准、财政支出责任及覆盖水平在规划中都有明确的标定。这一时期，公共财政投入转向的政策效果开始显现，公共服务投入不断增加。以2012年的上海市为例，公共财政用于教育、社保、卫生、文化、体育、人口计生、城乡社区事务、住房保障等公共服务的支出占全市公共财政支出比重超过50%。经济发达地区，如北京、浙江，根据经济发展水平，提出至2015年基本公共服务水平位居全国前列并达到中等发达国家水平的目标。这一时期，我国人均国内生产总值处于5000～6000美元水平，而在部分发达地区人均生产总值已从7000美元向10000美元跨越，地区差距较大。因此，可以预测如何缩小地区差距，在全国范围内实现基本公共服务均等化将成为2015—2020年第四个发展阶段的重点，也是全面建成小康社会的基本目标。