用管家理论重塑政府购买公共服务的行为
“我们之所以遵守法律，不是因为我们担心受到惩罚而是我们的意识阻止我们做那些被看成是错误的事情。”[27]外部控制并不能保证人们的“正确的行为”。非营利组织“意识”的培养需要一种与以委托—代理理论为基础的外部控制不同的基于管家理论的内部控制。内部控制通从四个方面来培养合同商的个人责任感和归属感，从而维持政府与合同商之间的合作关系。
（1）控制机制。政府和合同商之间并不是上下级的关系，因此政府不能用传统的官僚式的控制方法来约束合同商的行为。平等主体之间约束行为的最好方式是合作和协商。政府应转变以往的控制和命令的角色，而采取沟通和协商的方式。合作协商是解决社会问题最有效的方法。通过协商的方式给予双方一定的自主权和责任，使双方能够自主地为了共同的目标而行事，从而有利于政府和合同商之间的共生关系。政府虽然掌握着大量的资金，但由于缺少竞争和政府能力的限制，政府不能在合同中明确地规定其希望获得的绩效，但它又希望不断地提高绩效，而合同商掌握着如何提高绩效的专业技能，并且与政府相比，具有创新性和灵活性。通过政府与合同商之间的合作，政府可以解决合同商的资金之忧，鼓励合同商进行创新，从而有效地提供公共服务。“政府与合同商的关系经常是一种相互依赖的关系。”[28]另外，这种让合同商参与政府的政策并与政府合作的控制方式，会使合同商产生一种责任感，把有效地生产公共服务当作一种目的，而不是作为获得合同所规定的报酬的一种手段。
（2）回报机制。美国著名的行为科学家赫茨伯格提出了双因素理论，包括激励因素和保健因素。激励因素包括工作本身、认可、成就和责任，这些因素涉及对工作的积极感情，又和工作本身的内容有关；而保健因素包括公司政策和管理、技术监督、薪水、工作条件以及人际关系等。这些因素涉及工作的消极因素，也与工作的氛围和环境有关。保健因素可以消除不满意，防止产生问题，但即使这种因素达到最佳程度也不会产生积极的激励。只有激励因素才能使人们有更好的工作成绩。政府应借鉴赫茨伯格的双因素理论来设计回报机制，通过满足合同商的内在需求，激励合同商更有效地生产公共服务。信任和声誉是回报合同商最好的方式。信任会使合同商受到较少的监督和控制，并发挥合同商在政策信息收集阶段、执行阶段和评估阶段的作用，满足合同商自我实现、自我指挥和尊重的需要，从而更好地发挥激励作用。声誉和信任相联系，声誉是信任的结果。声誉不仅可以满足合同商的内在需要，而且声誉可以为合同商带来未来的合作机会。政府为了减少采购的风险，在选择合同商时往往把声誉作为一个重要的标准。有些时候声誉比竞争更重要。
（3）认知机制。每个人的情感和行为在很大程度上是由自身认识世界、处世的方式和方法决定的，也就是说一个人的思想决定了他内心的体验和反应。政府购买公共服务中一个常见的不好的现象是，在服务合作提供后，服务供给出现向高支付能力人群的倾斜，在低收入人群中则出现供给不足、质量下降。这与政府购买公共服务所要求的服务的非营利性、平等性、充足性和连续性相悖。只有当个人愿意为了合作对象的利益或者公共利益牺牲自己的利益时，才会维持一个良性的合作关系。因此，合同商应把公共利益置于个人利益之上，使个人理性与社会理性保持一致。同时合同商应从“长期合作关系”来看待与政府的关系。合同商与政府的合作并不是“一次性买卖”。合同商应通过与政府之间的第一次合作为以后参与政府的项目打好基础，成为政府在选择合作者时的“偏好对象”。只有认识到公共利益高于个人利益和长期利益高于短期利益，才能维持政府与合同商之间的良性合作关系。
（4）情感机制。我们把情感机制主要理解为双方的组织承诺。组织承诺一般是指个体认同并参与一个组织的程度。在组织承诺里，个体确定了与组织连接的角度和程度，特别是规定了那些正式合同无法规定的职业角色外的行为。高组织承诺会产生大量的利组织的行为，比如不计报酬、奉献和牺牲。政府应通过培养这种组织承诺让合同商长期地、全面地、自觉地履行责任。但是组织承诺的产生不是无缘由的。一方面，它需要政府对合同商需要的满足并提供保护，尊重合同商的需要并支持它的发展；另一方面，需要合同商对组织目标与价值观的尊崇和接受，合同商应认同政府的目标，并认为这个目标是值得奉献的，并将它内化为自己的价值观。
基于管家理论的政府购买公共服务虽然可以减少交易成本，促进深度合作，但要防止这种管家关系变成“合谋关系”。中国的社会组织发展还很不成熟。一方面，大部分提供社会公共服务的社会组织需要挂靠某个政府部门才能在民政部门登记，并由政府机构资助其运作、任命领导人，对其业务进行领导或指导，它们受到来自政府的全面控制，成为政府社会职能的组织延伸，变成了政府的“下级”。因此，政府在选择合同商的时候会首先选择与自己有依附关系的社会组织。这种“依赖关系非竞争购买模式”使其他的社会组织无法进入该领域，错失了政府选择优秀的合同商的机会。而且购买双方不是独立的主体，这样很难形成契约关系，不能发挥政府购买公共服务的优势。另一方面，这种购买模式所签订的购买合同只是一个形式。政府在购买公共服务的过程中处于主导地位，是合同甲方，在法理上是合同执行情况的最终评价方，容易说服存在疑虑的非营利组织去做它们“该做的事”，而保证最后会由政府兜底。[29]
总之，政府购买公共服务是政府职能转变、公共服务社会化的重要手段。世界上许多国家都把政府购买公共服务作为提高公共服务供给效率的途径之一。政府购买公共服务强调的是政府与社会组织之间的合作。无论是委托—代理理论还是管家理论都为这种合作提供了很强的理论依据。但委托理论是基于外部控制的合作，这种理论所产生的合作是基于一种计算式的、外在于人的、经由怀疑而达成的合作，合作仅仅被看作实现利益的工具。如果不合作带来的利益超过合作所带来的利益，那么当事人就会选择不合作。而管家理论强调的是基于内部控制的合作。与委托—代理理论相比，这种内部控制产生的合作不是基于“算计”的合作，而是把合作内化为责任，是建立在双方相互理解、相互尊重的基础上的。但由于中国的社会组织发展还不成熟，要警惕“管家关系”异变为“合谋关系”。这既不利于社会组织的发展，也不能保证政府购买公共服务的有效性。