二、管理学的视角

近现代以来，行政学领域的重要研究议题之一是如何确保行政领域的民主和保证政府的行政行为是公民意志的反映。在这一研究背景下，新公共管理理论应运而生。在政策实践层面，20世纪70年代末开始兴起于西方国家的新公共管理运动体现了诸多新的理念，其中主要内容之一在于如何提高和改善公共服务。新公共管理理论是关于如何管理公共部门的最新的范式变革。它最初发源于英国，后来通过美国、澳大利亚等国的广泛实践扩展到全球。虽然新公共管理运动在各国的发展进程不一，改革和政策选择的侧重点也有所不同，但其基本诉求涵盖如下内容：第一，新公共管理理论要求对政府和市场之间的关系进行重新定位，通过在政府内部引入“市场化”的竞争机制，使各类资源得到最优化的配置，改善政府提供公共服务的质量和效率。第二，新公共管理运动主张重新整合国家和社会的关系，以多种组织形式生产和提供公共物品和服务，逐步形成公民组织、民营机构与政府等多元主体共同参与公共事务的治理，实现多主体的合作与共治。第三，新公共管理运动主张对政府组织的运行方式和运行机制进行根本性的变革，把高度集权的、官僚主义盛行的组织结构转变为分权的、扁平的、民主的组织结构。第四，新公共管理运动提出要强化政府的核心竞争力，建立一个具有高度民主法治、责任与回应和高效透明的政府管理体系，要求政府能够以主动、灵活和低成本的方式实施管理行为，有力应对行政环境的变化，实现政府管理的使命。新公共管理理论为我国建立以公民为本位的服务型政府奠定了现实的理论基础。^[49]

1979年撒切尔夫人担任英国首相后在英国率先开始了新公共管理运动的实践。撒切尔夫人的政府改革以市场为核心，调整政府与市场的关系，主张强化市场机制和市场力量，尽可能减少政府干预，同时把私营部门的管理方法和手段运用于公共部门的管理中来。这些改革实践中包括政府政务外包、公共事业民营化、重构官僚组织、权力下放、绩效管理与培养企业家精神等。到1988年，政府改革开始实施“下一步行动方案”，“顾客中心论”成为20世纪90年代英国政府改革的指导思想。“顾客中心论”认为公众是顾客，政府的职责是为顾客服务，这一改革既标志着英国公共服务改革的一个转折点，也是西方各国政府改革的一个新的里程碑。新公共管理运动由一种市场化取向的政府改革转向以质量和顾客满意为目标的政府再造。但是新公共管理理论也面临一些局限。首先，新公共管理的理论模糊了政府与公民的关系，损害了现代民主制度所倡导的宪政主义和公共精神，陷入了对市场机制的盲目崇拜之中，忽视了市场可能遭遇的失灵和可能的腐败困境。其次，新公共管理理论还存在对结果导向和绩效的过分推崇，极易导致公共部门核心价值的扭曲，使政府由于难以达到好的绩效而放弃一些对民众来说最为重要的物品及服务的提供。

在这一理论和实践背景之下，为克服新公共管理理论的局限，自20世纪80年代末以来，新公共服务理论应运而生。新公共服务理论的提倡者罗伯特·登哈特认为，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。在新公共服务理念下，“公民优先”取代了新公共管理的“顾客第一”。同时，新公共服务表达了一种对民主价值的全新关注，政府应当通过民主机制来实现集体行动，而不是通过市场化手段来达成目标。两者之间的关系不是出售与购买，而是信任与合作。登哈特指出：“与新公共管理建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”新公共服务理论为服务型政府提供了最直接的理论来源和理论支撑。^[50]