服务型政府的概念与内涵
从实践层面而言，政府的服务型行政方式源于西方，古希腊的公共性理念和近代的契约论思想都为服务行政提供了基本的理论基础。但作为“服务型政府”完整概念提出却可追溯为我国学者的研究创新。从20世纪90年代开始，国内学者对“服务型政府”就有了诸多概念界定：有的研究者从行政模式层面，将服务型政府描述为一个与市场经济及现代民主政治相适应的有限服务型政府行政模式。[2]一些学者以比较的方式提出概念分析，认为服务型政府是把为公众服务作为政府存在运行和发展的根本宗旨的政府。[3]还有学者从社会秩序角度的理念界定服务型政府，认为服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。以这些概念为基础的服务型政府建设理论走入了政府研究的视野，并开始深入到“服务型政府”的内涵分析层面。
尽管研究者们从不同研究视角和学科背景出发，探讨公共服务型政府的内涵及特征，尚未形成统一看法，但普遍认同服务型政府主要是指政府的角色定位和职能定位，认为提供公共服务是政府的基本性质，也是政府最基本的职能。服务型政府强调以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以合作协调为服务基础，以满足公共需求为服务导向。服务型政府的本质则是要实现由政府本位、官本位和计划本位向社会本位、民本位和市场本位转变；由“无所不为政府”向“有限责任政府”转变；由传统行政立法为主向现代以法律、经济方法为主，行政方法为辅转变；由传统审批管制向现代公共服务转变。鉴于此，公共服务型政府具有如下特征：①服务范围不再无所不包。政府不再缺位、错位、越位，政府职责有明确边界且敢于负责。②服务手段不再是单一管制。管制与服务并存，将管制纳入服务，以服务为依归，又要实施必要管制，不至于使政府软弱无力。③服务主体不再是唯一政府。实现服务主体多元化而非多样化，这是服务主体质的区别，多元化主体更强调公民参与。④服务重心不再是权力本位，权力只是手段而非目标。⑤服务文化不再是管制文化，突出以民为本的服务行政理念，政府核心定位是服务职能。[4]基于我国自改革开放以来社会主义市场经济不断完善的背景条件，关于服务型政府理念的深入研究主要以讨论政府、企业、公民三者之间的关系为主要内容，形成了四种内涵认识的基本脉络。
（一）以管理内容为主的内涵理解
“服务型政府”概念的内涵首先包括对政府管理内容的理解。这种界定以中央政府的认识和文件描述为主要依据。例如早在2004年，时任国务院总理的温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话——《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》中提到“公共服务”的概念，从管理内容的角度对“服务型政府”进行解释，将公共服务界定为一种政府行政的最基本内容。
从管理角度理解公共服务，涉及两方面内容：其一，如果以契约论作为政府公权力来源合理性的解释，那么政府行政必须是一种获得了“社会共识”的行为，或者是“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为”。[5]因为此类行为的作用对象必须是国家所有公民和法人，对象对政府服务具有“普遍并同等的享有”的权利。其二，如果以物质的公共物品来观察公共服务的提供，那么公共物品的非竞争性与非排他性同样适用于公共服务，又由于“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”[6]，则政府行政行为本身必须负起可以“普遍并无差异供给”的责任。于是，相对于市场交易性活动而言，社会生活领域中的义务教育、公共卫生和基本医疗、环境保护、就业服务、基本社会保障、道路和公共交通等都归属于公共服务范围。
（二）以管理模式为主的内涵理解
对“服务型政府”概念的另一解读方式体现在对政府管理方式的理解上。若按照公共管理主体与客体之间的关系划分，可以将管理模式划分为统治型、管理型和服务型三类，其中服务型政府是建立在政府承担公共服务责任基础上的一种政府模式。也就是说，从权力与责任的角度，将公共服务定位为政府的基本义务，而政府应当承担行使权力所带来的责任。综观中外历史上存在过的社会统治形态，其政府管理行为虽或多或少地涉及公共服务，但都不被视为政府应尽的责任与义务，而是一种附带性的管理行为。与以往的统治型或管理型模式不同，服务型治理模式在本质上抛弃了政府“为民做主”的陈旧治理观念，以服务代替“全能政府”的行政指令或直接控制，从公民个体需求出发，强调“人本管理”的治理行为要求，在治理过程中赋予民众更为能动与积极的角色。[7]简言之，在公共管理中管理主体与客体之间的控制关系逐渐被服务关系取代，管理主体由控制者转变为服务者，这种转变必然导致全新的服务型的社会治理模式的产生。
作为一种全新的政府治理模式，服务型政府坚持以“社会”为本位，以“服务”定位政府职责，即政府应当遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利，促进社会稳定发展，同时重点关注行政人员的综合素质和全面素质。可以说，从管理模式这个角度，“服务型政府”把政府定位于公共服务的生产者和提供者的角色上，将政府责任与义务转换成为政府的行政目标，重新诠释了政府管理的结果评价与根本宗旨。
（三）以管理价值为主的内涵理解
除管理内容与管理模式之外，一些研究者关注到“公共服务”概念的价值面向，从管理价值的角度，提出现代政府治理的目标应涵盖两个层面的理性：一是价值理性，二是工具理性。据此，“服务型政府”构建的基本理性框架应具有两个目标：一是价值目标，即行政管理的根本价值规范，它是主导政府一切行为的根本依据，在这一方面，我国政府历来遵循“从群众中来，到群众中去”的群众工作路线和“全心全意为人民服务”的工作精神已经作了很好的诠释。上述指导方针本身已经构成了“服务型政府”的价值理性，这种理性指导着工具理性的实现。二是工具目标，即行政管理的具体操作规范，这是属于价值理性的外延部分，属于次一级的目标追求，是实现价值理性的操作性要求。从这个层面来理解，理论与实际建设中曾经提到过多种治理模式构建的目标，如“民主政府、有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府”[8]，以及“顾客导向型、以人为本型、结果导向型、任务导向型、权力有限型、目标导向型、市场导向型的政府”[9]等种种提法，均只涉及某一方面的管理行为效果，应归为政府建设工具理性的范畴。据此，服务型政府的提出在研究范式上突破了过去单纯从某一领域对政府治理所提出的标准，明晰了现代政府发展的价值目标追求，从而完整体现了公共行政改革所应构建的核心价值范式。
（四）以管理职能为主的内涵理解
政府管理职能也称“行政职能”，指政府在社会管理中所应承担的职责与功能，其核心的价值在于回答政府“应该做什么”“不应该做什么”的问题。行政管理的职能是国家职能的具体执行和体现，同时又制约和影响其他国家职能的实现程度。按照这一逻辑，学界对“服务型政府”的内涵具体化为以下几点：以人为本、服务导向、与民融合、方便民众、以公谋公、依法行政、公众监督、清正廉洁、社会共治。[10]以此为基础，进而提出了“积极服务型政府”的内涵，即政府的职责在于以一种积极、能动的方式为公民与社会提供服务。[11]借助于对行政改革中政府由“掌舵”向“划桨”转型的阐释，服务型政府的建构从管理职能角度而言，可以界定为在政府从社会控制角色转变为社会服务角色之后，管理方式、目标、评价等一系列的机制改变。这种改变事实上是管理介入角度的转换、管理行进过程的转换和管理评价标准的转换。据此从广义和狭义两个方面来理解：狭义的服务型政府，其职能主要是为企业或个人提供必要的公共产品和公共服务；广义的服务型政府，其主要职能存在于政府行政所进行的一切活动，包括公共政治行为、公共经济服务和公共社会行为。有的学者甚至还提到，随着市场经济的扩大和社会文明的发展，民众的公共需求必定与日俱增，政府涉及公共领域的活动频率也随之急剧上升，其后果必然是政府需要提供公共服务的数量不断增加，服务行政将成为未来社会生活中更受人关注的焦点。在当代理论界有关“国家—社会关系”的研究领域，“公共服务”的概念正逐渐取代“主权”的概念，国家也不再被视为单向发布命令的主权权力，而被作为基于公众服务需要而行使的公权力。
根据已有的概念阐释与内涵界定，我们可以发现所谓服务型政府指的是现代政府构建的一种基本精神，即以公共服务为主要行为方式，以公共责任的实现为基本目标，构建政府与企业、公民之间平等关系的一种新型管理模式，也是一种现代社会的治理精神与追求。在这个框架下，从管理的内容、模式、价值和职能各个角度所界定的“服务型政府”，重塑了政府改革与发展的目标和理念，奠定了构建服务型政府路径选择的基础。