现阶段关于服务型政府观点的探究
我国公共管理理论界目前关于服务型政府理论的研究已经得到了长足发展。各国的行政改革实践也为这一理论贡献了有益的经验。因此，总结以往理论与实践方面所积累的经验与教训，是今后继续深入服务型政府建设的首要前提。
例如，从服务型政府的理论基础而言，一些研究者认为服务型政府的理论基础包括民主行政理论、治理理论和后现代理论。[43]一些研究者认为政府公共性理念是服务型政府的原初理念，民主理论是服务型政府的奠基性理论，马克思主义的代表制思想是服务型政府的直接指导思想。一些学者认为以登哈特等人为代表的新公共服务理论和以卡特森·格利夫等为代表的公民参与理论及实践改革模式，对正在进行的中国政府改革具有特别重要的意义。此外，还有一些学者认为，在中国服务型政府建设过程中可资运用的理论观点十分丰富，涉及众多学科，但是指导我国服务型政府建设的理论基础只有一个，那就是马克思主义的民主理论。有学者指出：“到西方国家的公共行政理论中去寻找服务型政府的理论根据甚至理论模型的做法，会阻碍、误导服务型政府的理论探讨。”还有学者认为，社会契约论、新公共服务理论和为人民服务理论都不是服务型政府的理论基础。
在实践层面，国内学者也提出了一些问题：一是关于公共服务是“顾客主权”还是“公民主权”的原则设定。辛传海认为新公共管理行政改革提出顾客服务理念，却遭遇到一系列的策略性和政治性挑战。二是关于价值理性和工具理性。邓仕仑认为建设服务型政府，面临的选择是遵循价值理性还是遵循工具理性。他指出理论界一些学者从“公民主权”概念出发，将服务型政府的本质及其理论基础从工具理性拔高到价值理性，值得商榷。因为服务型政府的立论理念有先天缺陷，而且立论依据不足，同时暗含着削弱国家政治领导和管理功能的隐忧。三是服务型政府的异化。王艳从政府提供的服务本身出发，提出服务型政府有三种异化形态：差别服务、强制服务、不对称服务。她认为导致服务行政异化的根本原因是，服务型政府模式只不过是用一种类型的“行政中心”替代了另一种类型的“行政中心”，所有的服务都是在一个权力中心的控制下进行。[44]它并没有超越传统公共行政的范式，仍然具有传统公共行政的特征。[45]有学者从服务型政府实际运行的角度分析，认为存在以下误区：政府是公共产品和公共服务的建设者，建设服务型政府须扩大政府职能，服务型政府须脱离市场，建设服务型政府就应重公平而轻效率，服务型政府就是全能政府，服务型政府无须裁减人员与机构，服务型政府意味着削弱政府权威。
综上所述，随着新公共服务理论逐渐被我国学者接受，学术界对服务型政府理论的研究已经取得了较为丰富的研究成果，特别是在服务型政府的含义、理论依据、基本框架和实现路径等方面展开了充分讨论。这些研究虽然在某些理论点上还存在分歧，甚至有不完善的地方，但百家争鸣的自由讨论正是学术理论取得突破和发展的前提条件。这些讨论对我国加快建设服务型政府，推进行政体制改革具有重要意义。但从另一方面来看，服务型政府研究仍然存在着缺陷和不足，具体表现为以下三个方面。
第一，理论的规整性还有欠缺。首先，在概念界定方面，学者们大都根据自己选定的取向和理论兴趣对“服务型政府”的概念作出界定和阐释。例如，有些学者将服务型政府解释为提供公共服务的政府，或将进行过任何以服务为导向改革的政府都称为“服务型政府”。这种对概念的归纳方式使得服务型政府的核心表征较为模糊，缺乏较为综合全面的描述和总结，也反映出学界对服务型政府本质属性的了解有待深入。其次，在理论建构方面，已有研究尽管大大推进了服务型政府理论的形成，但缺乏全面、深入阐释服务型政府在公共行政学理论发展中的地位、服务型政府的理论架构、通过社会实践和观察来验证理论等工作。这使得对于服务型政府的研究仍未形成一套逻辑严谨、内容完整的理论体系。此外，在理论创新方面，尽管不同领域的研究者从各自研究的角度出发，在不同学科中为服务型政府建设汲取理论养分，然而许多相关理论研究重视国外理论而忽略我国目前政治、经济、社会发展的独特环境与现有的制度背景，这不仅会出现西方理论的中国适用性问题，也容易导致中国政府改革理论陷入西方的话语体系，而缺乏自有的、独特的理论解释力。
第二，现有研究大多将服务型政府的讨论局限于行政改革范畴。从目前我国对服务型政府建设的大量经验研究来看，无论是介绍地方政府“服务公众”的职能定位、政府流程再造的战略策略，还是创新公共服务供给机制等一系列改革措施，基本上还是在政府管理的层面来研究如何改善政府的治理方式。这些改革步骤虽然为服务型政府理论提供了大量鲜活的例证，但在经济改革先于“社会—行政”改革的转型中国，仅仅从具体操作层面上讨论行政方式的改良显然无法满足经济社会发展与人民群众对公共权力的期待。服务型政府建设的本质是政府与市场、国家与社会关系的调整，而这必然涉及更深层次的改革与利益关系的协调。
第三，规范的制度分析较多而实际的政府过程分析较少。当前我国政府运行过程中存在较多的正式规则之外的变通、选择性执行与“正式制度的非正式运作”现象。[46]这些现象一方面源于我国目前行政体制下“决策统一性”与“执行灵活性”的政策张力；另一方面也源于科层体系内部“理性官僚制”的缺失与正式制度建设有待完善，在实践中很可能导致政府的政策制定与政策执行之间存在较大差距。[47]如果只是停留在规范的制度分析层面，缺乏对政府运行机制与现实需求的了解和描述，缺乏对政府行为逻辑、政策结果的分析与评价，那么服务型政府研究对现实政府改革的推动意义就会大大减弱。
综上所述，服务型政府是相对于管制型政府而言的一种新的行政理念和政府运作模式，是当代世界各国政府改革和创新的趋势，其对于我国在新时期实现治理方式与治理理念的现代化同样具有重要意义。党的十六届六中全会强调“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，在党的十七大报告中又重申了行政管理体制改革的目标是建设服务型政府，为服务型政府理念在我国的实践确定了整体政策导向。可以说，服务型政府体现了人民政府的角色回归，反映了社会主义市场经济日趋成熟的条件下的政府职能的重新定位。
一方面，服务型政府建设体现了人民政府的角色回归。社会主义国家的政府是人民政府，为人民服务是各级人民政府的宗旨。然而以往的管制型政府和发展型治理方式都无法真正实现“为人民服务”的目标。在运行方式上，管制型政府“以政府为中心”，以“便于管理”为原则，以行政指令、行政命令为主要管理手段，政府对市场、社会，乃至个体公民实行“大包大揽”的全方位干预和分配，行政权力渗透到社会生活的方方面面，人们社会生活的各个方面都处于行政权力的严格控制之下，从而剥夺了社会、企业和公民自由选择的权利和机会。自改革开放以来，在“以经济建设为中心”的指导思想下，发展型政府成为政府改革和发展的主要目标。各级、各地政府都把实现地区经济增长作为政府工作的中心。在这一过程中忽略了满足人民基本的公共需求的社会服务，政府在缩小收入差距、就业、公共卫生、医疗保健、公共安全、环境保护、文化教育等公共服务领域严重缺位，甚至使社会公平正义受到侵害。与上述两种职能定位不同，服务型政府以群众需求为中心，以公共服务为基本诉求，强调政府对市场、公民或社会的公共服务职责。服务型政府倡导公共利益、公民权利、民主程序、公正和公平、回应性等理念，表达了一种对人民或公民的全新关注，体现了人民政府的角色回归。
另一方面，服务型政府体现了市场经济条件下的政府职能定位的调整。服务型政府是建立在政府与市场框架之上的一种新的政府理念和政府模式，随着社会主义市场经济的发展和不断完善，市场调节机制成为完善社会资源配置，促进个人自由选择的一种基本的制度安排，这也相应地要求政府退出对经济、社会生活的直接干预。在市场经济条件下，政府主要是要搞好两个服务：一是要为市场主体提供公平竞争的环境，二是为人民的生存发展创造条件搞好服务。当前我国经济和社会发展呈现出这样的态势，即由市场提供私人物品供给有余，出现了产能过剩，而由政府提供的公共物品则相对供应不足，出现了公共服务短缺。以至于公众日益增长的对公共服务的需求同公共服务短缺、低效之间的矛盾已成为社会矛盾的较为集中的方面。这就要求政府将公共服务职能提高到优先的位置，实现由建设型政府向服务型政府的转变。在市场经济条件下，服务型政府建设就是要转变政府职能，从市场中的利益主体转变为公共服务的主体，把公共资源、公共产品公平地向公众分配，致力于创造一个有利于各种市场主体平等竞争的市场环境。同时着力建设惠及全民的基本公共服务体系，把更多的公共资源用于提供各项公共服务上。