公众参与制度的内涵

（一）公众参与的界定

公众参与是公众利益表达和利益实现的一种方式。公众参与具有明确的目的性，是为了实现某种结果。在法治国家，公众参与是一种合法活动，参与行为是一种合法行为，参与方式和手段必须为宪法、法律所认可。公众参与行为不是政府的决策行为，也不是决策主体的内部行为。

行政学意义上的公众参与和政治学意义上的政治参与不同，它们虽然在内涵上都涉及参与，但外延并不等同。前者不包括公民参加选举活动，选举之类的活动是政治活动，公民一旦参与其中就是政治参与。公众参与也不包括“街头行动”，也就是游行、示威、罢工等街头政治行动，这些行动只是一种意见表达，不是政府与公众的互动决策和治理过程。

行政法学也对行政参与进行了研究，其研究主要集中在两个方面：一是对政府抽象行政行为的参与。《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》都对此进行了规定。例如，《立法法》第五十八条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。二是程序性参与，受法律法规的严格保护。例如，《行政强制法》第三十五条、第三十六条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。尽管行政学意义上的公众参与与行政法学意义上的行政参与有一定的区别，但是鉴于上述两个学科关系密切，广义的行政学意义上的公众参与应当与行政法意义上的行政参与具有一定的关联性。

（二）公众参与和公众参与制度

公众参与是一种行为过程，是一种制度化的行动。“这种行动过程特征意味着：必须有一整套基础性的制度保障，以使有效的、有意义的、真诚的参与和交涉都成为可能的和可信的。”^[31]从法律制度角度研究公众参与行为，就要求从整体上对这一行为进行系统研究，包括参与主体、参与途径、参与程序等要素构成的参与制度结构，公众参与规则、具体参与形式，公众参与与外部环境的关系，公众参与制度各要素与周围环境的关系等。我们在此主要讨论公众参与制度的核心——公众通过参与行政管理过程，影响行政管理活动和结果，实现公众参与的有效性，这也是公众参与制度的实践价值。“所谓有效参与，是指行政机关必须给予公民充分的条件，参与或者参加行政管理的决策、执行和监督过程，使自己的意见和举证对行政决定产生实际影响”^[32]，从公众参与制度的实际运行状况和公众参与的行动实践上来看，主要表现为行政管理公开征求意见的过程。