建设统一的数据开放平台——政府数据开放的运行载体
正如有限理性学派所指出的那样，限制人类理性的并非是信息资源，而是有限的注意力，而且这种注意力约束的相对重要性将随着信息技术不断地减缓时间、信息收集成本和计算处理能力带来的约束会日益凸显出来。[34]换言之，在“大数据”时代，随着数据量爆炸性增长，注意力资源的稀缺性更加严重了。鉴于此，要建立和完善统一的政府数据开放网站。作为中国建立健全政府数据开放制度的技术和应用平台，它通过提高注意力的使用效率，缩小公众与政府间的信息鸿沟，改善政府与公众之间信息不对称的状况，为公众行使知情权提供有力的技术支持和物质保障，从而切实提高公众参政议政的能力。
从前期政府信息公开的实践结果看，根据《政府信息公开条例》的规定，国家图书馆联合公共图书馆已经于2009年共同建设并正式上线了中国政府公开信息整合服务平台——govinfo．nlc．gov．cn，通过全面采集各级政府公开信息，构建了一个方便、快捷的政府公开信息统一服务门户网站。但从目前的运行情况看，该平台仅收集了各级各部门有限的政府公报，信息需求者只可以根据内容和行政区进行分类查找。对照前述的政府数据概念和公开的政府数据质量标准，该平台与政府数据开放制度所要求的统一平台相距甚远。
第一，就其收集和可提供的政府数据而言，该平台仅涵盖了自2000年以来各级各部门政府有限的公报，以及保障性安居工程和个人所得税这两个专题所涉及的部分政策文件。这不仅与《政府信息公开条例》所列举的政府信息大类相距甚远，而且也没有政府数据开放制度所要求的精细化、可供公众进行数据分析的内容，毋庸说高质量的政府数据。
第二，就其对内容的管理而言，虽然该平台按业务内容作了大类的划分，如国防、科教、卫生等，但是没有区分来自中央和各级政府及不同地区的文件，也没有按公文的性质和用途进行分类，总体上是以直接从其他政府网站搬运并堆砌的方式进行呈现，没有进行规范化的管理。这不仅给公众的搜索工作带来了困难，而且在浏览记录的目录时，公众在面对大量缺少“文号”的文件名时，很难从标题中获取有关来源、时间、地点、用途等基础信息。
第三，就其所发挥的基本作用而言，虽然该平台将其自身定位为一个政府公开信息整合服务平台，能够为用户提供一站式的发现并获取政府公开信息资源及相关服务，但事实上该平台只是提供了各行政区政府及其直属机构政府网站的链接，而没有真正将各政府机构所拥有的数据库关联起来。这不仅没有达到整合的目的，而且也无法基于大量数据进行分析和挖掘，更无法满足公众就其对某具体数据产生怀疑而要求政府予以回应的互动需求。事实上，该平台的架构模式仍停留在前“大数据”时代的传统政府上网阶段。
第四，就其所提供的在线应用技术而言，除了基本的分类搜索功能，其他与数据分析有关的各类新技术尚未出现。当然这也与其网站数据库中可供分析的政府数据极为有限有着直接的关联。如前所述，政府数据开放制度的核心价值不仅体现在更广范围的公开，更重要的是它能够帮助公众克服专业知识和技术上的困难，通过直接提供简便易行的在线数据分析技术，从而使公众就其感兴趣的内容从多个视角去发现问题，从而更加深入地了解政府的行政管理和决策活动。
在现有各政府网站均有所发展并在不断完善的情况下，笔者认为必须建立并优化统一的政府数据开放平台，有效整合现有网络平台资源，使其成为一个政府数据的集散地。虽然从技术层面上讲，它仍是一个索引库，但其内在的联通和匹配功能，实际上确保了各政府部门数据标准的一致性，加强了政府和公众对政府所提供的数据质量的关注与要求，在各部门仍是其所收集、产生的政府数据的所有者和维护者的情况下，为公众的数据需求提供一站式服务（见图4－2）。
图4－2 统一的政府数据开放平台及其运行机制示意图
需要特别明确的是，统一政府数据开放平台的建设并不意味着要取代各级各部门政府自建的网络平台，只不过统一平台的建立会在事实上弱化公众对各政府机构官网的依赖，在统一平台上进行查询、申请、询问等基本操作，并将相关指令由网站后台自动递送到相应网站上或直接交由相应的政府部门处理。而这也从另一个方面激励了各政府部门优化其网站的服务水平，提供更多的创新服务，以吸引公众对其官网的关注和使用。
具体而言，建设和完善统一的政府数据开放，需要按照政府数据开放所提出的精细化和互动性的要求，至少满足以下四方面要求：首先，收集各级各部门的政府数据，在统一的数据口径下实现多个数据库的互联互通，确保数据的准确性和一致性，切实做到政府数据的对接与整合，为公众查询和分析各类政府数据提供物质基础；其次，运用政府信息资源管理的理论和技术应用，对平台后端接收到的政府数据进行规范高效的管理，确保政府数据从调用、收集、整合、传输、提取到最终由公众获取的全过程都具有高质量；再次，统一平台必须便于公众访问与查询，公众从该网站上提供的索引链接跳转到实际数据这一过程点击鼠标的次数不应超过三下，同时要在网站的明显位置提供各类数据分析在线应用工具，方便公众直接对政府数据进行分析，真正做到一站式的数据服务，并通过集众人之力，发挥巨量政府数据潜在的经济与社会价值；最后，充分发挥整合性平台的作用，提供用户数据申请的提交和政府回复、公众间交流、数据分析原理与技术的学习等有利于高效利用政府数据资源的模块，从而加强政府数据开放的互动性。
此外，为了加快建立和高效运维这一统一的数据开放平台，政府还应该加强公私合作，比如加强同科研、商业领域的技术合作，吸收和利用先进的技术成果和丰富的人力资源，并将一些不涉及政府机密的建设和管理工作外包出去，从而降低成本、提高效率；同时，还要正确认识并充分注重发挥公众的作用，将互动的理念贯穿在统一平台建设和运营的全过程中，简化审批流程，支持公众上传数据和应用程序的行为，在平台上提供相应的渠道。
【注释】
[1]本部分内容作为前期成果发表在《兰州大学学报》，2013年第5期（作者沈亚平、李洪佳）。
[2]参见施雪华：《“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件》，《社会科学》，2010年第2期。
[3]王绍光、胡鞍钢、丁元竹：《经济繁荣背后的社会稳定》，《战略与管理》，2002年第2期。
[4]［美］罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社，1988年，第14页。
[5]参见郑巧、肖文涛：《协同治理：服务型政府的治道逻辑》，《中国行政管理》，2008年第7期。
[6]张康之、张乾友：《公共生活的发生》，高等教育出版社，2010年，第121页。
[7]［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏英译，中国人民大学出版社，2005年，第8页。
[8]参见盛美娟：《中国社会转型与社会管理方式创新研究》，《兰州学刊》，2008年第12期。
[9]朱光磊、薛立强：《建设服务型政府的几个问题》，《人民日报》，2007年7月27日。
[10]参见唐任伍、赵国钦：《公共服务跨界合作：碎片化服务的整合》，《中国行政管理》，2012年第8期。
[11]本部分内容作为前期成果发表在《理论导刊》，2013年第12期（作者李洪佳）。
[12]［美］萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社，2002年，第3页。
[13]参见王浦劬、萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京大学出版社，2010年，第4页。
[14]Kettl，Donald F．，Sharing Power：Public Governance and Private Markets，Washington D．C：Brookings Institution Press，1993．
[15]Steven Rathgeb Smith and Michael Lipsky，Nonprofits for Hire：The Welfare State in the age of Contracting，Cambridge：Harvard University Press，1993．
[16]Johnston，Jocelyn M．and Barbara S．Romzek，Contracting and Accountability in State Medicaid Reform：Rhetoric，Theories and Reality，Public Administration Review，59（5）：pp．383－399，1999．
[17]See Lee，Peggy M．and Hugh M．O’Neill，Ownership Structures and R＆D Investments of U．S．and Japanese Firms：Agency and Stewardship Perspectives，Academy of Management Journal，46：pp．212－225，2003．
[18]Donaldson L．，The Ethereal Hand：Organizational Economics and Management Theory．A－cademy of Management Review，15：pp．369－381，1990．
[19]Davis J．H．，L．Donaldson and F．D．Schoorman，Toward a Stewardship Theory of Management，．Academy of Management Review，22：pp．20－47，1997．
[20]Davis J．H．，L．Donaldson and F．D．Schoorman，Toward a Stewardship Theory of Management，．Academy of Management Review，22：pp．20－47，1997．
[21]Kettl D．，Sharing power：Pablic Governance and Private Markets，Washington D．C：Brookings Institution，1993．
[22]Steven Rathgeb Smith and Michael Lipsky，Nonprofits for hire：The Welfare State in the age of Contracting，Cambridge：Harvard University Press，1993．
[23]Martin L．L．，Performance Contracting：Extending Performance Measurement to Another Level，Public Administration Times，22（January）：1－2，1991．
[24]Steven Rathgeb Smith and Michael Lipsky，Nonprofits for hire：The Welfare State in the age of Contracting，Cambridge，Harvard University Press，1993．
[25]参见敬乂嘉：《社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析》，《公共行政评论》，2011年第5期。
[26]［美］马克·沃伦：《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社，2004年，第2页。
[27]Wilson J．Q．，The Moral Sense，New York：Free Press，1993．
[28]Kettl D．F．，Sharing Power：Public Governance and Private Markets，Washington D．C：Brookings Institution，1993．
[29]参见敬乂嘉：《社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析》，《公共行政评论》，2011年第5期。
[30]本部分内容作为前期成果发表在《四川大学学报》（哲学社会科学版），2014年第5期（作者沈亚平、徐博雅）。
[31]宋立荣、彭洁：《美国政府“信息质量法”的介绍及其启示》，《情报杂志》，2012年第2期。
[32]See D．Robinson，H．Yu，W．Zeller，E．Felten，Government Data and The Invisible Hand，Yale Journal of Law ＆Technology，Vol．11，No．1，p．161，2009．
[33]参见吴江、李志更、乔立娜：《我国政府首席信息官制度的建设需求与构想》，《中国行政管理》，2009年第11期。
[34]参见［美］詹姆斯·艾尔特、玛格丽特·莱维、埃莉诺·奥斯特罗姆：《竞争与合作——与诺贝尔经济学家谈经济学和政治学》，万鹏飞译，北京大学出版社，2011年，第81页。