公众参与制度存在的问题和改革路径
行政决策和行政立法的征求意见是向社会公众和社会各界公开征求意见，是开门决策和立法，公众在“阳光”下参与，公众参与过程公正、参与结果公开。公开征求意见的范围不仅包括行政决策和立法草案，也包括行政决策和立法年度计划项目的确定。主要步骤和环节有：制定征求意见方案、公布草案、公众发表意见、收集整理公众参与意见、对公众意见进行分析和回复、总结公开征求意见的情况。至2012年，共有三十个省（自治区、直辖市）级政府法制办通过网络向社会公开征求法规规章草案的意见。国务院有关部门、有立法权的地方政府也逐渐利用政府网站和电子邮件，以及《意见征集系统》公开征求意见，做到行政立法工作的公开透明。然而在实际运行中还有一些问题需要完善：
（1）参与机会不平等。在现有的经济技术条件基础上设置的公开征求意见制度由于参与条件的不平等而致使参与机会不平等。如在网络和报纸上征求意见在带来极大便捷的同时也产生了参与群体在参与程度和机会上的不公平，电脑普及率高的城市居民比电脑普及率低的农村居民更方便表达自己的意见。
（2）参与随意性较大。公开征求意见是在假定公众有一定参与自觉和参与能力的基础上设计的，事实上决策和立法征求意见机关面对不确定的参与者多于确定参与者，也很难确定参与者表达意思的真实意图。在现有的制度设计中缺乏引导公众理性参与的具体程序，缺乏引导公众更深入参与和真实表达意思的规范说明，导致参与意见不系统而且不深入。
（3）参与事项专业性过强。公开征求意见的法规规章中法律术语很多，普通公众难以理解立法目的和背景，不能深入理解该项立法与自己切身利益之间存在的关系，导致不能完全表达自己对法规规章的意见和建议。
（4）征求意见时间较短。尽管国务院法制办明确要求公开征求意见的时间议案不少于三十天，但在国务院法制办“法规规章草案意见征集系统”公开征求意见的法规规章中，公开征求意见的时间长的有一个半月的，短的只有七天。在如此短的时间内，公众来不及充分思考并表达意见。
此外，各地方虽然在实践中探索建立了一些公众参与的具体制度，但规范性不强，没有形成相互链接的制度体系。因此，多方面采取措施健全公众参与制度体系，对保障公众参与成效具有直接作用和现实意义。
针对上述问题，应当采取以下措施予以解决：
（1）制定并实施《行政程序法》。法治国家的行政程序性法律的立法目的都将民主参与、公民权利放在首位。如美国1964年的《行政会议法》、日本1964年的《行政程序法草案》第一条都有此规定，以切实保护公众的有效参与，使公众参与实现规则化和制度化。
（2）完善公开征求意见制度。公开征求意见制度是法律法规明确规定的公众参与的形式之一，目的就是为了保障公众参与的建议权、申述权和监督权。我国目前现行的公开征求意见方式对促进立法民主、提高立法质量起到了重要作用，但仍然需要完善征求意见对象的代表性、广泛性与专业性，以及听取意见的全面性等方面的规定。
（3）完善协商咨询制度。如何发挥不同主体的参与作用，如何通过协商与咨询机制来协调解决不同主体之间的冲突问题，是公众参与制度应该重视的问题。美国国会1990年通过了《协商制定规章法》，明确了协商制定规章程序，为鼓励公众广泛参与充分表达意见、及时解决矛盾和冲突、实现行政机关和公众的立法合作起到了重要作用。我国也应该建立公众协商制度，以增强立法决策的民主性，确认行政立法过程中行政立法机关与公众的平等地位，加强与拓展公众参与的深度和广度。同时还需健全专家咨询制度，并保障专家地位的独立性，以增强立法决策的科学性。专家论证应当成为专业性、技术性较强的决策和立法必经的前置程序。与此同时，加强专家参与决策和立法的规范，使专家以独立身份和民主方式介入，并以客观公正的态度参与决策，对专家的咨询应进行必要的程序限制并使其公开化，以避免因专家权威和行政权力的结合而导致专家专断和行政武断。
（4）完善公众参与意见的评价、反馈制度。政府机关对公众参与意见的评价和反馈制度是公众参与机制的实质性环节，是公众行使建议权和陈述意见权之后的落实阶段，决定了公众参与的实际效果。公众不仅希望通过参与，政府机关参考或采纳了他们的意见，而且也希望感受到他们的意见和建议受到了重视。因此，应当建立公众意见采纳情况说明制度，对公众意见或建议予以采纳或不予采纳均要说明理由，及时以适当的形式进行反馈。对公众意见采纳情况及其理由可在政府法制信息网上公开，供社会公众评论。据此完善一套完整的公众意见征集、整理、评价、公布和反馈机制。