改革政府数据管理体制——政府数据开放的制度基础
政府数据开放工作的有效开展不能局限在“公开”这一末端环节，它必须从源头上得到国家信息化战略的系统支持，加强各政府部门数据库和跨部门基础数据库的建设，统筹协调各部门参与并制定统一的数据标准，构建可以互联互通的服务与应用内网体系，打破政府间数据共享与协调机制难以形成的僵局，从而为搭建统一的政府数据开放平台奠定基础。但就前期工作看，国家在对信息化建设的管理体制作出规定时，针对有关政府信息公开的内容，仅是将其涵盖在电子政务中作了笼统的安排；而在具体部署政府信息公开工作时，也没有站在国家信息化建设的高度，推进有利于各部门信息协同分享的机制建设。其结果是，国家信息化管理体制中存在的职能交叉、部门分割、管理不到位、协同发展能力较差等一系列问题始终没能得到解决。这些内容成为未来推进政府数据开放制度建设的首要关切。
（一）建立具有综合协调能力的管理机构
作为一项需要长期而系统推进的工作，政府数据开放制度的构建需要一个具有综合协调能力的实体管理机构，使其按照国家信息化领导小组指出的宏观方向，统筹制定中国政府数据开放工作的发展规划；根据短、中、长期的不同发展阶段的要求研究相应的实施计划；引导和推动各部委、各级政府之间的协调配合。这是解决纵向上管理不力、横向上缺少配合的关键性前提。
具体而言，现有的国家信息化领导小组与政府数据开放综合管理机构之间应该是领导与被领导的关系，而与各职能部门之间则是业务上的管理与被管理的关系。由国家信息化领导小组在宏观层面上为政府数据开放工作“定调”，召集各成员单位主要负责人代表本单位作出承诺；由综合管理机构具体安排政府数据开放的推进工作，统筹规划、出台相关政策和标准，综合协调、指导并监督各部门的实施情况，处理跨部门的政府数据开放工作中的各类问题；最后，由各职能部门具体完成本单位数据开放的相关工作，并按照综合管理机构的要求和安排与其他部门进行协调配合。另外需要明确的是，政府数据开放综合管理机构与2008年国务院机构改革前原国务院信息化工作办公室的职能定位不同，它并非国家信息化领导小组的办事机构，而是具体推进政府数据开放工作的牵头部门。从职能范围上讲，它不包括有关推进产业信息化的政策规划和工作推进等内容，而是专门针对政府自身的信息化建设，即政府数据开放工作，具体研究并制定规划，接受国家信息化专家咨询委员会的咨询建议，统领并综合协调各部委和省级政府的数据开放工作，出台一般性规章、标准，拟定重大决策的草案并交由国家信息化领导小组审议通过后推行。
为此，政府数据开放综合管理机构需要收回部分在2008年大部制改革时由国务院信息化工作办公室、发改委的全局规划和统筹管理职能，从而解决前期管理体制中的问题并有效发挥下述作用：一是强化并突出全盘统筹、综合协调的功能与力度，避免条块管理体制下部委之间、横纵之间缺乏合作的现状，改变目前有工信部信息化推进司并有其协调指导的职能却无协调指导的能力这一尴尬局面；二是改变目前作为主要负责信息化推进工作的工业和信息化部“重信息产业发展、轻电子政务建设”的局面，将政府数据开放制度的建设上升到国家战略；三是在现有体制下打破机制上的障碍，着力推动各级各部门政府间数据共享和协调机制、数据分散收集和统一发布机制等；各种数据集标准的制定与出台，改变当前数据库建设与统一开放平台搭建之间割裂的状态。此外，建立明确负责的牵头部门也是问责的基础，通过将政府数据开放工作的相关内容统一起来，可以研究目前各级政府及其部门电子政务、数据库建设等方面的真实情况，依次开展考核工作，切实推进政府数据开放制度的建设进程。
（二）以职能整合为核心改革事业单位
针对从中央到地方各部委、各级政府直属的信息中心的机构调整和职能定位问题，应按大部制改革和事业单位改革的要求，区分并明确整个政府系统的信息化推进工作、各政府机构内部的信息化管理工作和建设工作，以及政府系统外部经济社会领域的信息化推进工作的职能重点，调整现有信息化管理机构设置不合理之处，理顺各级各部门与信息化推进工作相关的各机构之间的关系，从而为全面构建政府数据开放制度提供系统而完善的管理体系。
具体而言，针对信息中心机构仍属于事业单位的问题，应当根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）的规定，将其有关政府数据库、电子政务系统和网络建设的职能进行整合并划入该级政府内设相关职能部门；同时根据各政府机关、整个政府系统和政府系统外部这三个层次，明确区分推进政府自身信息化和推进经济与社会领域信息化的不同职能定位，理清政府数据开放综合管理机构、负责各政府内部信息化管理和建设的机构与工业和信息化部及其地方管理机构的关系并作出相应调整，从而使经过事业单位改革后的信息中心能够着力发挥推进所属单位的基础数据库、政务内外网以及服务与应用系统的建设工作。以北京市经济和信息化委员会为例，其下与推进信息化直接相关的机构包括：内部业务处室有电子政务与信息资源处、社会信息化处、经济信息化处、电子信息产业处和网络安全处（信息化基础设施处）等；直接与政府自身信息化工作有关的直属事业单位有北京市经济和信息化委员会信息中心、北京市政务网络管理中心和北京市信息资源管理中心。从内部各业务处室目前承担的职责看，目前有关推进政府自身信息化和推进经济、社会各领域信息化的职能杂糅在一起，不利于政府数据开放制度的建设，应当首先对这二者加以区分，改变目前实际工作中更侧重于推进外部信息化的现状，为事业单位改革提供基础。从这三个直属事业单位所履行的主要职能看，它们主要承担的是行政职能，因而应该根据职能有机统一和事业单位分类改革的思路将其划入政府机构内部，配合上述内务业务处室的调整思路进行相应的整合；此外，遵循精简效能的原则，目前事业单位具体承担的建设和运维工作，可以在不涉密的情况下外包给专业技术企业，加强公私合作，促进知识共享，提高效率、降低成本。
需要特别强调的是国家信息中心。2008年大部制改革后，国家发改委将信息化规划和管理的有关职能划入了工业和信息化部，但是其直属事业单位国家信息中心并没有作相应的调整。国家信息中心不仅仍承担着发改委自身的信息化建设工作、国家经济信息系统的建设工作和为国家提供经济决策的咨询建议的工作，而且还同时担负着国家政务外网的整体规划和推进与建设工作，使其成为大部制改革的遗留问题。为此，在对国家信息中心进行改革时，需要首先根据大部制改革的要求将其全局规划和整体推进职能归入政府数据开放综合管理机构，将与推进产业信息化相关的职能划入工信部信息化推进司。由此，在完成跨部门职能和机构的调整基础上，再根据事业单位改革的要求，解决国家信息中心事业单位属性的问题，根据国家发改委机构设置的具体情况进行内部调整。
（三）建立政府首席信息官制度
政府数据开放制度的建立和运行不仅要解决前述职能交叉、机构设置不合理、关系尚未理顺的问题，还要建立专门的政府首席信息官管理制度，自上而下地设置各级政府数据开放综合管理机构，形成与现有行政管理体制机制相结合的管理组织架构。各级政府数据开放综合管理机构由该级政府各部门设置的首席信息官组成，机构负责人（主任）由该级政府领导任命，合理配置其权责利，明确赋予其综合协调本级政府各部门及其下属单位的职权；设置在各政府部门中的首席信息官，要领导并主持本单位的政府数据开放工作，由此将推进各级各部门政府数据开放工作的责任落实到具体的职务上，构建起上下连通、左右相应、层级清晰、权责明确、结构优化、组织有力、层层落实的管理体系。
第一，在政府首席信息官制度的人事管理方面，政府首席信息官的任用标准必须符合政府数据开放工作的双重特性，即同时具备公共事务的管理素质和专业的技术素质，并具有两方面相关的工作经历。同时，由于这一工作本身的特殊性，对于政府首席信息官绩效考核制度的设置就不能套用一般公务员的考核模式，应突出考核其职责范围内工作绩效和实际效果。此外，还要重视对政府首席信息官素质和能力的培养，联合政府机关、科研单位和产业界的专家共同制定培养首席信息官相关能力的知识体系，并据此编写相应的教材、整理典型案例和最佳实践做法，设计专业化的、针对性强的课程，组织首席信息官参与培训，保证政府首席信息官的能力能够完成规定的岗位职责。第二，在管理模式方面，建立“一把手＋首席信息官”的管理模式。其中“一把手”的职责集中在决策方面，而政府首席信息官的职责主要在协调、规划、推动和监控方面。这种管理模式已被美国经验证明了它的高效性，特别是其在推动和实现不同政府部门间数据共享、合作、沟通、协调机制方面的优越性。而且，事实上从1999年上海市政府启动政府首席信息官制度试点开始，中国部分地方政府已经相继进行了有关实践，建立了“一把手＋政府首席信息官”的管理体制雏形。[33]第三，在权责利的合理配置方面，应当确保职位权力与承担的责任和享受的利益相一致。鉴于政府数据开放制度建设的紧迫性和重要性，而现实中又存在着来自体制、机制、制度等多方面的阻碍，拟设置的政府首席信息官应当在政府内部具有较高的地位和权威性，使其具有调动和协调相关部门的权力和能力，而不是当前由政府内部中级管理层负责的有虚职无实权的状况。第四，在机制建设和制度保障方面，要建立政府首席信息官的定时汇报制度和问责制度。政府首席信息官要召集并参与有关本级政府数据开放建设的最高决策，直接对该层级政府的最高领导人负责，定期汇报工作；此外，还有实行重大决策和重大项目的问责制，确保其负起与权力相对等的责任。