双向嵌入型政府与社会组织关系建构的现实困境
（一）信任基础缺失导致政府与社会组织间存在信任冲突
信任是一个国家实现良治或善治的根基。无数经验表明，社会治理既不能根据弱肉强食的丛林法则来推动，也不能一味地依靠妥协让步来维持，而是必须与社会成员的主观需求相契合，以社会成员的互惠合作和信任支持为基础。[21]在公共服务领域，政府与社会组织的相互信任是二者实现双向嵌入型关系的重要根基。有学者指出，在所有推动政府与非营利组织合作的因素中，信任是最重要的。[22]然而从目前我国信任现实情况看，社会信任和政府信任情况都不容乐观。《中国社会心态研究报告2012—2013》显示，中国社会的总体信任进一步下降，已经跌破及格分的信任底线，人际不信任进一步扩大。而一项由中宣部、中组部策划，由新华社、人民日报、中国社会科学院和四个民主党派参加的，调查范围涉及全国经济发达、欠发达、较边远三类地区中的五十个大、中、小城市的针对中国共产党和政府的信任调查显示，只有两成的民众信任党和政府的工作。[23]
公众对党和政府信任基础的缺失，导致在政府与社会组织之间的信任也存在冲突：一方面，基于传统观念和文化，政府在国家社会治理中基本都处于主导地位，对社会力量表现出不信任的态度，甚至在政策措施方面对社会组织的发展进行压制，限制社会组织的正常发展。正如一位国外学者的分析：“发展中国家和转型经济体的政府，大部分都相对不信任公民社会，依然守着传统观念，把国家作为首选政府，倾向于依靠自己的设备，而不是寻求和民间社会合作来解决问题。在很多案例中，将非政府组织即使不看作是敌对的，也至少是持怀疑的态度。”[24]尽管目前政府开始逐步鼓励社会组织积极参与到国家和社会治理中来，但整体上对社会组织的信任度依然不高。另一方面，社会组织也因担心政府过多干预而失去自主性，或者对政府行为失范、绩效偏低、官僚化作风不认同等因素，对与政府的嵌入合作保持谨慎的态度。
（二）制度机制障碍影响了政府与社会组织间的互动合作
资源依赖理论认为，社会组织对政府的资源依赖最根本的是对法律法规等制度规范的依赖。因为“法律法规关于社会组织的界定确保其发展空间的合法性。如果缺失了此种界定，社会组织便失去了合法性基础”[25]。斯坦莫也指出：“制度决定着谁能够参与某种政治活动的政治场所；影响着行动者的目标确立和偏好形成。”[26]
目前，我国正积极探索构建政府与社会组织的互动协作机制，相关的法律、法规、制度建设都相对滞后于动态多元的公共服务需求，致使政府与社会组织的有效协作存在诸多制度障碍，如对社会组织的登记制度改革步伐缓慢、分类标准不明晰、财务税务制度不完善、志愿服务及社会认可制度缺乏、审批权限高度集中等，都限制了社会组织的壮大和良性发展。这些制度障碍严重制约了政府与社会组织之间的有机互动协作。从本质上看，这种制度障碍主要在于政府不愿向市场和社会下放权力及配套措施不到位，致使社会组织发展空间受到严重挤压。
（三）公共理性欠缺使得政府与社会组织协作的社会动力不足
公共理性是任何一个共同体维系并有效运转的核心要素，其核心在于公共性，本质在于公共的善，目的是寻求公共利益。政府与社会组织形成有效的双向嵌入关系的重要前提是二者功能的充分有效发挥，尤其是社会组织的公共性功能，这离不开民众的广泛参与和大力支持。我国“强国家，弱社会”的传统，使得公共文化和公共理性先天不足，公众自主、自治、参与观念素来淡薄。社会公众对公共事务基本上是弱关注、弱参与，公共责任和志愿服务的观念淡薄，更不用说公民参与的组织化程度。据湖北省民政厅联合华中师范大学城市社区建设研究中心对湖北省的城市社区建设情况进行的调查研究显示，居民政治性参与与非政治性参与的总体参与率大多停留在60%以下的水平，少有达到80%的参与项目与行为。[27]同时，由于政府自身在公共政策中的自利性扩张本性，涉及公共利益与自身利益存在冲突时，出于自身利益的考量，也可能会阻止公民参与公共事务，或者提高公众参与公共事务的成本，抑制民众参与公共事务的热情，而这些因素都是构成社会组织良性发展的外部基础要件和推动力量。没有了公众的支持与回应，社会组织也就失去了与政府积极协作共同参与公共服务的动力。
（四）问责陷入困境难以激发政府与社会组织的协同努力
明确界定责任是实施有效问责的重要前提。在政府与社会组织形成双向嵌入型关系公共服务供给模式下，政府部门和社会组织等各类行动者是通过竞争、合作、协商等方式，最终形成某种相对稳定的分担机制和资源交换模式，在制度安排上则建立在政府与社会组织之间权力共享、责任分担的机制上。这种机制也导致了责任边界模糊、责任认定困难。
公私机构之间的问责面临诸多障碍：一方面，责任边界模糊。在传统公共服务供给模式下，政府作为唯一的供给主体，责权一体，是责任的全权承担者。但在嵌入型关系模式下，公共服务供给有政府部门和社会组织相互协作，公共服务整体绩效就是二者共同行动的产物。公共服务提供主体的多机构化及边界的模糊性导致责任边界的不确定性和责任扩散性，责任追究较为困难。有学者就认为，责任本身就是传统等级制管理模式下的概念，将之强加于协作性公共管理之上，本身就是一种错置。[28]另一方面，责任信息不透明。政府与社会组织的协作在很多情况下都是通过商业行为的方式进行的，商业行为是需要保密的。而公共服务供给与公民的公共利益密切相关，这本身又是一种公共行为。公共行为的信息透明性要求就与商业行为的信息保密性要求产生了冲突。这些因素使得问责可能陷入相互推诿扯皮、转嫁责任等困境。