我国地方服务型政府建设理念
政府理念是关乎它要采取什么行动、怎么行动和为什么行动的内在要素，它包括政府的价值偏好、行动取舍、策略选择等一系列政府行动因素。[5]政府行为总是在一定的理念指导下进行的，有什么样的理念就会有相应的政府类型与之对应。服务型政府理念是政府理念的一种，服务型政府理念是多样化的，而不是单一化的，并且随着人们对政府理论认识水平的提高和改革实践的发展而不断地丰富。学界关于服务型政府理念的探讨众说纷纭，这在一定程度上也证明了服务型政府理念多样化的特点。如范逢春认为理念层面的服务型政府有三个内涵：第一，政府是“以民为本”的政府；第二，政府是正义的政府；第三，政府是“引导式”政府。[6]我国服务型政府建设的基本理念包括：公众参与、权利至上、法治优先、服务为本。[7]还有学者从政府与社会关系的视角出发，认为服务型政府破除了传统政府的“官本位、政府本位、权力本位”理念，实现了“公民本位、社会本位、责任本位”理念的回归；从政府职能转变的角度来看，服务型政府是“有限”的政府，在治理方略上实现了由“人治”向“法治”的转变。服务型政府本身是一个大概念，理念的多元化也使其内涵更加丰富。地方政府面临着经济与社会发展水平高低不一的现实情况，再加上服务型政府理念的多元化，在一定程度上决定了各地方在服务型政府建设实践中要采取的不同路径，因此改革的侧重点虽有趋同的一面，但更多地彰显了地方特色的差异化，因而使改革呈现出多种表现形式或是多种类型。但通常我们所能直接感触到的是服务型政府的具体形式，是地方政府和行政人员的行政行为与行政方式，而不是价值层面的理念，作为引导改革实践逻辑进路与历程的理念往往被忽略。服务型政府不单是我国行政体制改革目标模式的静态存在物，其更是处于正在进行时的动态的改革实践。因此对于其理解就不能沿袭从理论到理论的静态分析模式，而是要结合各地建设的实践采取动态分析的思路。地方服务型政府建设是我国服务型政府建设的重要组成部分，行政体制改革的目标模式能否如期实现不仅取决于中央的规划与实践带动，更离不开地方政府的积极探索。因此，扎根地方政府改革实践，采取动态分析的思路，从地方建设服务型政府的具体举措来追溯、挖掘其所蕴含的理念无疑将有助于更好地理解服务型政府的内涵和更好地促进服务型政府建设。我们在此通过对南京、成都、大连等地建设服务型政府的实践进行剖析，挖掘实践背后所蕴含的理念。
（一）公开行政
公开行政是服务型政府建设的必由之路。行政公开就是将行政权力运行的依据、过程和结果向公众公开，使公众知情。行政公开作为现代公共行政的一项基本原则已经为市场经济成熟的国家所确认，并通过一系列法律规定使之制度化、具体化。[8]服务型政府建设为什么要遵从公开行政的原则？可以从两个方面来剖析，一是从对行政权力的监督制约角度分析，“阳光是最好的防腐剂”。这启示我们，行政权力的运作必须公开化，必须接受制度化监督和社会公众的监督，而监督的前提是政府向社会提供足够的信息；二是从服务性政府与公开行政的关系看，服务型政府是以公民为本位的政府，政府要充分调动公民参与国家事务和社会公共事务管理的积极性，实现政府与公民之间的互动。行政公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度，因此公开行政是服务型政府的必然选择。南京市政府积极推进政务公开，建设阳光政府，制定统一规范，将行政公开纳入法制化的轨道。2005年，南京市政府出台了《关于南京政务公开工作的实施意见》，成立了由一把手任组长的政务公开工作领导小组，制定了政务公开工作实施细则，明确了政务公开的事项、内容和范围，拓宽了政务公开的渠道，并由此延伸到镇务公开、村务公开，收到了比较好的成效，公民的知情权、参与权、监督权都得到了有效的保障。南京市政府还适应现代信息技术的发展，主动利用网络信息技术，实现政务公开的现代化。开办“网上政务大厅”，凡是能公开的公文全部上网公布，政府各部门的工作职责与办事程序也全部上网公布。各级政府部门相继推出了“窗口公示”“网上公示”等公示制度。逐步扩大网上审批、查询、咨询、投诉、求助等服务项目的范围，简化办事流程，使群众可以直接在网上了解相关政务信息。通过这些举措，政府的工作逐步透明化、公开化，阳光政府也初见端倪。
成都市政府重视公开行政，于2003年起草制定《成都市政府信息公开规定》，建立信息公开制度，并在2004年、2005年开展了以政务公开为重点，建立阳光化运行机制的一系列改革，如在政府行为过程上，建立行为公开制度，提高决策及执行的透明度。建立和完善决策信息反馈和决策后评估机制，重大行政决策（依法应保密的除外）的事项、依据和结果要及时向公众公开，定期对决策的执行情况进行跟踪和反馈，适时调整和完善有关决策，对决策和决策执行过程中出现重大失误的要严肃追究责任。由此不难看出，整个政府过程的每一个环节都需要公开。从决策问题的提出、讨论到决策方案的优选、决策，最后到执行的过程及结果、评估等内容都必须公布于众。[9]在政府行为所涉及的领域，政府公开从人民群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的问题入手，学校、医院、供水、供气、环卫、公交、电信等与群众利益密切相关的单位，逐步推行办事公开制度，向群众公开服务承诺、收费项目和标准等。
为了提高政务工作的透明度，推进行政权力公开运行，大连市政府把政务公开作为一项基本施政制度在各级政府系统大力推进，相继出台了《政务公开实施细则》《关于政务公开工作地十项规定》《政务公开考核办法》等多个制度性文件。大连市政务公开办公室按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，对全市各地区、各部门和有关单位的政府信息资源进行了全面整合，组织编制了《大连市政府信息目录》和《大连市政府信息公开指南》，并研发了政府信息目录管理系统，开通了政府信息公开专门网站，使全市政府信息公开工作实现了集中管理、统一规范和综合利用，实现了政府信息“一网式”公开。大连市政府确立把推进政府信息公开作为2008年服务型政府建设的重点，依据国家相关规定做到该公开的政府信息100%公开，全力打造“阳光政府”。大连市政府在2010年服务型政府建设工作实施方案中提出要推进政务公开全面全程覆盖，深入推进政府信息公开。
（二）民主行政
民主化是现代行政管理发展的趋势之一，民主行政是服务型政府存在的价值基石。在政府的行政管理中，实行民主化重在多数人的民主参与。[10]所谓民主行政，“从静态上讲，它是一种政府管理体制，在该体制中社会公民能够直接或间接地参与影响全体成员决策的制定，并保障政府及其公职人员负责。从动态上讲，民主行政是一种旨在保障公民权利和自由，维护公共利益，重视代表性和公民参与的行政管理行为”[11]。由此可以看出，民主行政是制度设计与具体操作的统一。民主行政在具体操作中主要包括三个方面，参与决策、参与执行和参与监督。在服务型政府建设中，公民是推动政府改革和政府转型的重要力量。因此，要建立各种行之有效的与公众的对话沟通的机制，不断提高公民的参与广度和深度，确保公民广泛地参与国家事务和社会公共事务的治理。南京市政府在《南京市政府关于推进服务型政府建设的实施意见》中确立的主要任务就是建立民主、科学的公共决策机制。通过建立重大决策的调查研究制度、建立依法行政决策机制、全面推广重大决策事项公示和听证制度等，让广大的公民参与决策工作，听取各方面的意见，赢得他们的信任与支持。南京市政府还积极拓展民主参与途径，设立各种“市长信箱”“局长信箱”“热线电话”以及“领导接待日”等方式的公民参与机制。成都市政府积极改进公共决策机制，建立了公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询论证制度；制定了《成都市重大行政决策事项公示和听证办法》，建立了公共决策的社情、民意调查制度和公示制度，在一些事关公众利益事项的决策上广泛征求民意，做到了决策公开化、科学化、民主化。
（三）责任行政
责任是现代行政一种基本的价值取向。责任政府“既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排”[12]。所谓责任行政，也就是要求行政机关及其行政人员在工作中对国家权力主体负责，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足。责任行政实质上是一种责任追究制度，即将责任追究作为制度的核心。责任行政的有效实现需要建立健全行政责任体系，同时还需要实施行政问责制，从而使政府及其行政人员树立责任意识并进行负责任的施政行为。行政问责成为南京市政府构建责任行政，实现依法行政、依法治国的新路径。从2003年开始，南京市政府逐步建构责任行政的立法规范。先后制定与出台了《南京人民政府行政问责制暂行办法》《南京政府部门行政首长问责暂行办法》等相关的领导问责制度与方案。南京市政府又依据《党政领导干部辞职暂行规定》，对领导干部涉及各项重点失职、事故等问题采取相应的问责制度。2005年，南京市政府制定并施行了《南京市行政过错责任追究暂行办法》，对政务活动中的内容、对象、条件、程序、时效、责任等方面都进行了明确的规范，公开透明，接受社会监督，从制度上促进了行政人员规范行政行为；推行“首问负责制”，凡涉及部门和部门内部需要协调办理的事项，由首问责任人负责办理和衔接。2006年5月南京市政府又进一步提出南京市政府问责制度法制化与规范化的标准，真正有效地实现了法律层面的问责制度，为建立南京市责任政府创造了一个有力的保障条件，做到由权力管理到问责制度与法制化的转变。成都市政府积极推进责任政府建设，以规章建设完善行政问责制，出台了《成都市国家公务员行政效能投诉和告诫暂行办法》《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》等，对相关责任人依法追究责任。
（四）高效行政
行政效率一直是行政学和行政管理实践关注的主要问题。托马斯·伍德罗·威尔逊于1887年发表了“行政之研究”一文，其主旨就是倡导行政效率的提高。中国台湾学者张润书的观点更为直接，认为：“行政学的主要目的是在于提高行政效率，行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。”[13]高效行政是指政府对自身的管理和对社会事务的管理有效。由于政府处于社会管理的中心地位，政府行政是否高效将直接制约整个社会管理的效率。因此，只有建设高效行政才能不断提高政府服务水平，使政府不断适应现代化发展的需要。世界各国政府所进行的各种改革无不是追求政府的高效。我国从中央到地方各级政府都以建设“行为规范、运转协调、公开透明、运转高效”的政府作为改革的目标，这也印证了高效行政的重要性。
南京市政府在建设服务型政府过程中重视行政效能，于2002年成立了全国首家针对行政效能设置的南京市行政效能投诉中心。2005年，南京市政府又进一步深化效能政府建设，在全市范围内设立了100个行政效能监测点，聘请了100位行政效能特邀联络员。市行政效能中心形成了受理群众投诉、行政效能监测点、“百企走访”活动、专项效能监察等四项工作格局。中心自成立以来受理和查处政府部门和有关工作人员行政越位、缺位、错位以及低效等行为，已经成为政府职能归位和行政效率提升的“助推器”，促进了政府依法行政和行政效能的提升。大连市政府在服务型政府建设过程中注重行政效率、效能建设，通过各种举措实现高效行政。从大幅削减行政审批事项到加强电子政务和政府网站建设，推进网上行政服务，提高办事效率。2007年，大连提出建设“行政效能年”，以转变政府职能为主线、以改革创新为动力、以提高行政效率为重点、以落实制度和行政监察为手段，将服务型政府建设提高到一个新的水平。2007年制定了《大连市“行政效能年”实施方案》《大连市“行政效能年”监督检查工作实施意见》，以制度建设推进效能建设。2010年，大连市行政服务资源整合实现新突破，推进行政服务“五合一”模式，市政府整合了分散在政府部门中的6个市级行政投诉机构，成立了市政府行政投诉中心，行政投诉中心与行政服务中心合署办公。
（五）规范行政
规范行政是合法性与合理性的统一。规范行政首先意味着政府要依法行政，努力建设法治政府。在依法行政层面上，从政府机构的设立、变更到运作，包括行政决策、执行和监督在内的政府整体行为和个别行为都是合法的。换言之，政府行政的各个方面和各个环节都达到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。规范行政还意味着政府要合理行政。在合理行政层面上所关注的实际上是法治的更深一层的含义。法治不仅包括法律应获得普遍的服从，还意味着被服从的法律是良法，然而依法行政原则“一般只强调依照或根据法律，至于法律本身的性质、内容是否民主，是否合理，是否是‘良法’，有所不同”[14]。
2001年12月，成都市政府委托四川大学就规范化服务型政府进行方案设计，并先选定市工商局、公安局、市政公用局进行试点，拟定了各部门的规范化服务型政府试点工作方案，拉开了规范化服务型政府建设的序幕。在试点工作的基础上，2003年10月，成都市委、市政府正式下发《关于全面推进规范化服务型政府建设的意见》，在市政府各部门中全面推行规范化服务型政府建设。之后又在2004年、2005年下发了《成都市2004年建设规范化服务型政府工作实施意见》《成都市2005年建设规范化服务型政府工作实施意见》。在服务型政府建设中，成都市政府将规范化服务型政府与依法行政紧密结合，规范政府行为，实现政府工作标准化，形成了“规范化”服务型政府模式。成都市政府严格按照法定权限和法定程序起草规章和制定规范性文件并及时公布，进一步清理、修改或废止不适应推进城乡一体化、招商引资和“项目年”等要求的规范性文件，同时创新管理，优化服务流程，引进全面质量管理理念，制定服务标准。要求各部门根据工作性质科学划分不同环节的工作任务、标准、责任，并量化到具体的岗位，在此基础上完成《职位职责说明》《部门规范化服务细则》《职位代理制度》等管理文件。[15]
从比较的视角看，尽管南京市、成都市和大连市都致力于构建服务型政府，由于在实践中各自所要解决的主要问题并不相同，所采取的措施也表现出不小的差异，因此实际指导政府行为的理念也会各具特色。但与差异相比较而言更多的是共同点，即基于相同的理念。服务型政府作为全新的政府治理模式，需要各地方政府积极探索、大胆尝试，更需要各地在建设中有所选择、有所侧重、分阶段地将服务型政府的整体理念与本地的实际情况结合起来，由此地方政府的建设实践应该同中存异，彰显地方特色。