服务型政府建设的特点：构建的一致性与差异性
（一）服务型政府建设的一致性
在我国，服务型政府建设是以中央权威主导自上而下进行的，是整合中央政府改革和地方各级政府改革的系统工程。为了保证改革目标的集中及其实现的成效，有必要在全国“统一思想”，统筹地区差异，确保中央的行政命令能够贯彻执行，使各地与中央政府的改革步调一致，保障改革顺利进行。
然而威权体制“自上而下”的特点与公共服务需求“自下而上”的属性存在一定的矛盾。政府的公共服务产生于公众的需求和权利，是对公民需求和权利的回应。政府履行公共服务职能应对公民负责；而威权体制则是强调上下权责统一，处于权力链条上任一环节的地方政府都要向上一级政府负责。这种矛盾的现实表现在两方面：其一，中央统一制定的政策往往具有宏观性，无法兼顾各地实际状况，对于公共服务的内容无法细化、具体化，政策语言多会用原则性代替法律性的细节规定。因此，需要地方在一统的国家政策的执行过程中因地制宜进行变通，然而在变通中可能使得中央政策在地方走样。其二，公共服务的事权被层层下移至基层政府，基层政府并没有充足的财源和其他资源保障公共服务的兑现。
解决上述矛盾的路径是细分公共服务的层次，并将不同层次的公共服务事权匹配到相应的政府层级。分层级配置政府公共服务的职责首先就是要区分全国性的公共服务和地方性的公共服务。中央政府承担全国性基本公共服务和公共物品的供给。地方政府的主要职责在于供给地方性公共服务。省级政府和省级以下政府还应进一步区分。省级政府与中央政府均可属于宏观调控层面，其承担一定的转移支付的职能，可以平衡省内的地区经济发展差异对公共服务均等化的影响，并承担一部分省级以下政府无法负担的财政支出。省级以下政府的主要职责应是直接面向公民提供必要的、具体的地方性公共服务。对此，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，中央政府提供涉及中央事权的基本公共服务，省级政府提供涉及地方事权的基本公共服务，而市级和县级政府具体负责本地基本公共服务的提供。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也对各级政府的事权作了区分，“强化中央政府宏观管理、制定设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责，强化市县政府执行职责”。
公共服务事权在不同层次政府间的匹配机制有二：其一，“自上而下”的分权，即中央政府向地方政府和非政府组织分权；其二，“自下而上”的分权，即地方政府要求更多自治权力及非政府组织要求政府更多授权和对其提供公共服务的支持。中央政府采取统一政策无法有效供给的地方性公共服务应放权给地方政府，下放事权也需匹配相应的财政保证，同时地方政府也存在供给地方公共服务的效率和成本问题。因此在特定的领域，对社会机制开放政策鼓励和资金支持，引入社会组织承担公共服务供给，也是地方政府提供公共服务的新机制。
（二）服务型政府建设的差异性
1．服务型政府建设中的城乡差异
我国经济快速增长过程中持续扩大的城乡公共服务水平差距决定了服务型政府建设的差异性。城乡分割制度是城乡公共服务差距的主要原因。在以往公共服务供给体制下，政府公共财政资源主要流向城市，而投往乡村的则明显不足。此外，一些本来应该由上级政府提供的公共服务却通过上级政府转移事权交由下级政府提供，最终落到基层政府。而由于基层政府资源有限，从而导致乡村公共服务的匮乏。城市居民的公共服务供给具有较为充分的资源保障，因此城市居民可以享受到良好的基础教育、发达的交通、优越的市政设施以及整洁的环境。但乡村居民不仅与此无缘，而且在乡村公共服务供给条件远低于城市的状况下，还要为享用这些公共服务交费。[7]城乡公共服务的供给呈现悬殊的态势。
严格的城乡分割制度，借托户籍和就业政策，限制着劳动力流动和人口迁移。城市居民享受着住房、教育补贴、卫生医疗保障和养老保障以及城镇基础设施等福利，而来自农村的流动人口则游离在这种福利体制之外。经济发展带来了大规模的人口流动，很多农民进城务工，却无法享受城市的公共服务，子女升学受到限制等都成为社会不公正的累积。现行的养老保险制度对于工作流动性较大的农村进城务工人员群体并不便利，更换工作后难于变更养老关系，导致其消极对待养老保险，基本的合法权益得不到保障。[8]近年来，农村进城务工人员子女在城市入学已有改善，可以异地参加升学考试，但是一些农民工子弟小学依然得不到当地财政的支持，学校的硬件条件和教学质量都与城市公立小学有较大差距。教学质量的差距让公平的政策掩盖了实际上不公平的现状。
服务型政府建设中需要统筹城乡公共服务供给水平。党的十八大报告在“推进经济结构战略性调整”的目标中，指出要“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”；在“推动城乡发展一体化”目标中，提出要“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化”。城乡公共服务一体化的实现首先要依靠财政体制，提高公共资源向乡村支付的比例；其次，还要重点加强农村基层政府的建设。作为与民众关系最为直接的基层政府，其主要职能应当定位于公共服务。然而现行的管理体制并不能保障基层政府以供给公共服务为核心，并对公众的需求作出迅速回应。受现行管理体制的约束和影响，基层政府更多是对上负责。因此，农村基层服务型政府建设过程中更应该注重化解条块分割在基层社会治理上的问题，将政事分开，将部分原有的行政事业机构转变为面向农民的社会化服务机构。在城市服务型政府建设过程中，政府要在财政制度及户籍制度、社会保障、医疗卫生乃至义务教育方面进行必要的改革，为农村进城务工人员和随其流动的子女创造就业机会和生存及受教育条件。
2．服务型政府建设中的地区差异
服务型政府建设在不同地区政府间存在差异性，这与中国经济快速增长过程中不断加深的地区差距相联系。我国地域广、人口多，东、中、西部地区在自然地理条件、工业基础、市场发育成熟度和国家政策扶持力度等方面有很大的差异性。据1980—2002年的数据显示，东、中、西部地区发展差距总体上呈继续扩大的趋势。我国地区发展不均衡不仅存在于此，不同省份，同一省、自治区内部不同市、县之间的差距也是经济发展不平衡的表现。[9]
服务型政府建设的地区差异性首先表现在公共服务财政投入在地区间不均衡。财政投入与当地的经济发展水平相关，经济越发达的地区，公共服务的投入越高。此外，国家转移支付政策对经济不发达地区公共服务财政投入有较大影响。近年来，随着国家西部大开发和基本公共服务均等化政策向西部地区的倾斜，西部地区公共服务投入增速较快。人均医疗卫生支出是衡量公共服务水平的一个基本指标。以2007—2012年的地方财政人均医疗卫生支出数据（如图3－1所示）分析，我国东部、中部和西部（除西藏自治区）地区人均医疗卫生公共服务支出整体呈现逐年增长趋势，其中东部和中部地区增长相对稳定，东、中部差距并没有较大改变。西部地区人均医疗支出以2009年为分界，在2007—2008年略高于中部地区但低于东部地区，2009年后超过东部地区，成为人均医疗卫生支出最高的地区。以2012年为例，北京是全国人均医疗卫生支出最高的地区，人均医疗卫生支出为1237．6元；西部地区11省的人均医疗卫生支出为585．1元；东部11省人均医疗卫生支出是533．7元；中部8省人均医疗卫生支出为480．1元。中部省份的医疗卫生公共服务投入平均水平低于东、西部地区。
图3－1 我国东部、西部、中部人均医疗卫生公共服务支出情况（单位：元）（数据来源：根据《中国统计年鉴》整理）
其次，服务型政府建设的地区差异性表现在各地区人力资本水平的不均衡。地方政府的人员政策能力和服务精神，以及地区性决策咨询机构的支持，是服务型政府行政能力的来源。在人力资本的时代，政府拟定政策和法律需要大量具有较高文化水平的专业技术人才。现实中由于经济发展和工资水平的差距，人才向东部经济发展水平高的地区流动。东部地区的教育科研院所等决策咨询机构也较中、西部地区更为聚集。中、西部地区因经济发展和公共服务水平偏低，本地区人才流失加剧并难以吸引外来高级专业性人才，形似“马太效应”困局。
财政能力和人力资本的差异是地方政府发展与改革的现实基础。我国各省份之间在一定的时期内不可能具备同等的财力与人力资本水平。基于各地区地理区位和自然环境、民族构成、社会教育水平和第三部门发展等方面的不同，社会对于公共服务的种类和质量需求也存在差异。因此，在国家政府改革战略的统一目标下，地方政府改革应遵循地方特色模式。在沿海市场经济发达地区，财政支出相对宽裕，民间组织发育相对成熟，社会中企业和公民往往会以更高的标准要求政府提供优质的公共服务。以广东省顺德综合改革为例，改革驱动力一部分来源于省政府的政策，另一部分来源于社会倒逼机制。当地兼具“草根精神”和“现代精神”的企业家对于政府行政审批、住房保障、文化建设等方面提出了更高的公共服务要求。同时，单位制解体后，社区居民对公共服务的需求日益多元化。顺德积极扶持社会组织发展，其在改变政府与公民关系方面还有两个特色做法：一是成立公共决策和事务咨询委员会，二是推行参与式预算。此外，“顺德模式”形成还与其靠近香港的地缘优势有关。当地政府官员以开放的心态主动学习港澳管理经验，推动了改革的进程。[10]
相比较“顺德模式”，我国西部地区尽管在政策支持下公共服务投入有较显著增加，但政府人员学习能力和社会力量对于改革的推动力两方面仍然欠缺。西部地区政府在与社会、公民的关系方面仍然受传统的官本位思想影响，普遍存在政府服务理念和法治化程度相对落后的问题。政府自身制度和服务精神建设仍是西部地区服务型政府建设的切入点。随着经济发展水平的提升，中部地区近年来公共服务投入逐年增加。尽管中部地区不具备国家对西部地区的财政扶持政策，但在教育科研资源方面较西部地区更为丰富。中部地区的政府改革特色除政府自身建设外，应着力创新公共服务融资方式，发挥科研院所和高等院校等智力支持功能。