公共财政与公共财政制度

财政是庶政之母，邦国之本。按照《西方经济学大辞典》的解释，财政或称公共财政，是作为政权组织和社会管理者的政府为了满足公共需要、提供公共服务而进行的资金收入与分配活动。从经济学范畴看，公共财政是政府提取一部分国民收入进行的公共性收支活动；从政治学范畴看，公共财政是政府为履行职能凭借公共权力强制性介入国民财富生产、分配过程而形成的特殊分配关系，是政府再分配国民财富，实现社会公平正义的重要工具。各国政府为了保证其职能的实现，大都以政府的名义运用强制力量参与转化为价值形态的社会产品的分配，并对所分得的社会产品价值进行管理和使用。^[18]

公共财政具有以下三个特征：第一，公共财政的国家主体性。国家作为公共财政管理的主体不同于公司企业或家庭，而是以整个国家作为一个单位而存在，辐射的范围更广，并以行政权力作保障，具有权威性与强制性。第二，公共财政的公共性。从某种意义上说，公共财政从“公共中来”，并“走向公共”。公共财政主要来自于社会资源，其中税收收入又在公共财政收入中占有相当大的比重，国家通过征收后再加以分配，从而做到取之于民，用之于民。公共财政的重要特征也体现于此，不仅要强调“收”，还要注重“支”，为百姓谋求福利。第三，公共财政的服务性。公共财政之所以受到国家的高度重视，主要由于公共财政是国家实现其各项职能的经济基础与物质保障。国家的各项职能要想顺利地实施，必须要有公共财政作为支撑，尤其在一个幅员辽阔、人口众多的国家更是如此。没有财政作保障，一切皆为空谈，所以可以认为公共财政为国家各项职能的实施而服务。同时，公共财政还要满足公共需求，随着经济社会的快速发展、人们生活水平的提高和国家财政收入的逐渐增加，人们的公共需求也不断上涨，因此公共财政必须要做好对公共需求的回应，尤其是政府的基本公共服务，如教育、医疗、就业、社会保障、环境保护等，而这些恰好是容易发生市场失灵的领域，更要做好对各项基本服务的资金投入，用“看得见的手”实施宏观调控，以做好对公众对社会的服务。

公共财政制度是公共财政活动中的游戏规则，具有政治、经济双重制度属性，是市场经济体制下政府进行资源配置的收支跟随的制度安排，表现为一组财政组织制度、财政活动规则、财政行为法律，主要由公共财政体制、公共预算制度、公共支出制度、公共收入制度所组成。^[19]西方发达国家经历了由“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”的财政转型^[20]，而我国公共财政制度也经历了深刻的制度转型。关于我国公共财政制度转型历程主要有两种概括：一是由1949年后的“自产国家”到1978年后的“税收国家”再到1999预算改革以来的“预算国家”；^[21]二是由中华人民共和国成立之初的“供给保障型”财政转变到计划经济体制时期的“生产建设型”财政，再到市场经济确立初期的“经营管理型”财政，并在21世纪初向“社会服务型”财政转变。^[22]当前，与服务型政府建设要求相比，我国在公共财政制度化建设上还相对滞后，主要原因在于目前我国的制度体系正处于整体转型时期，而且如何运用公共财政制度更好地加强服务型政府建设还处在探索阶段。因此，在实践的基础上，正确认识公共财政制度建设与服务型政府构建的关系具有重要的意义。