一、相关文献述评
本书借助Ucinet可视化软件，对北大核心期刊数据库和中文社会科学引文索引（CSSCI）数据库中1999—2013年收录的题名同时包含“公共服务”“机制”“服务型政府”的151篇文献的关键词和摘要数据进行核心词语网络分析，揭示出当前服务型政府建设过程中的参与要素、服务型政府建设的机制选择、服务型政府机制创新的背景信息和以机制拉动服务型政府建设的优先次序等问题（如图8－1所示）。
图8－1 用机制拉动服务型政府建设的关键词语网络
（一）用机制拉动服务型政府建设的背景分析
中国社会正处于转型期，而服务型政府建设必须以这一背景为前提进行机制构建已经成为多数学者的共识。如图8－1所示，社会转型是服务型政府建设、公共服务供给和公共服务供给机制的前提。社会转型是指借由经济领域的巨大变革所引发的整个社会结构的变迁，体现在中国阶级阶层的转化、社会组织性质的多样化和人们思想观念的根本性变革。社会转型为服务型政府构建提出了更高的要求，也为服务型政府建设培育了多领域的主体和资源。
社会转型期的大背景使得中国服务型政府建设尤其复杂，目前对这种复杂性研究尚未形成系统，但已有许多学者注意到了公共服务本身及其供给过程的复杂性，认为公共服务中的复杂性主要来源于：第一，公共服务需求的复杂性[1]；第二，公共服务供给主体的复杂性[2]；第三，公共服务对象的复杂性[3]；第四，公共服务过程的复杂性[4]。复杂性的应对之道包括：政府体系内的机构调整、政策改进；非政府类公共服务供给主体培育[5]；委托代理人的问责、声誉影响、签订长期契约等[6]。
（二）用机制拉动服务型政府建设的要素分析
亚历山大·S．普力克曾在《卫生服务提供体系创新：公立医院法人化》一书中指出：“世界是不断变化的，与之相应的是，我们关于国家在经济和社会发展中角色的看法也在发生改变。”近一百年以来，学界对公共服务供给过程中政府应该扮演何种角色的看法同样发生了翻天覆地的变化，且至今尚未就这一问题达成一致认识。如图8－1所示，在服务型政府建设过程中，政府固然负有主要职责，但第三部门有效参与议题、企业公共责任的承担议题已经成为服务型政府建设的关键环节。基于这样的认知，学界提出了市场化改革、事业单位改革、政府自身创新等公共服务多元参与的路径选择。
概括而言，政府在公共服务过程中的角色转变经历了由政府最小化，到政府弥补市场失灵，进入某些市场自主领域，再到政府与市场、社会共同发挥作用的发展过程。新古典主义经济学分析了市场失灵的潜在根源，并提出公有制是解决市场失灵的有效工具。20世纪80年代，西方社会普遍陷入福利主义的财政危机，以英、美为代表的西方国家进行了政府的市场化改革，政府角色开始从服务的生产者，调整为服务的购买者。近二十年来，技术进步和制度创新为公共服务供给提供更多的方式选择，人们对于政府在公共服务中角色的认识也发生了普遍的变化。政府必然在公共服务中承担着一定的责任，但就公共服务的效率、品质和回应性而言，也许引入其他性质的组织将有利于在降低成本的同时提升质量。委托—代理理论、交易成本经济学、产权理论、公共选择理论和社会网络理论分别从各自的理论视角提出了政府与其他公共服务供给主体间共同进行公共服务供给的机制。
委托—代理理论认为，政府组织存在着能力上的缺陷和信息获取方面的困难，因此需依赖代理人的专业知识和能力来完成相关事项，而政府的任务则是通过监督确保最终的有效产出。在委托—代理理论框架下的核心内容是委托人和代理人之间的关系。例如，通过薪酬支付和监督机制，在委托人和代理人之间建立共赢与合作的契约。[7]
因为大型公司与政府部门在官僚化结构和规模等方面的类似性，交易成本经济学对公共部门改革产生了重大的影响。交易成本经济学所关注的核心问题是，组织的内部活动与通过市场组织起来的外部活动之间的差异。对这一问题的研究可以回答一个组织选择从外部购买服务而非自己供给的原因。20世纪80年代，一些经合组织成员国所采取的公共服务外包改革即是这一理论的一个具体应用。但同时交易成本经济学也指出，当一项交易或者活动十分复杂，以至于组织与外部组织之间的互动规则超越了合同条款所能规范的程度，组织通过内部整合完成任务的绩效将更高。
产权理论提出了两个重要概念：剩余控制权和剩余收益。剩余控制权（residual rights of control）是指对于法律没有明确指定用途并且没有用合同让渡给他人的资产的决策权。普力克在《卫生服务提供体系创新：公立医院法人化》中将剩余收益（residual revenues）界定为：“当所有的资金已经提取完毕，所有的债务得以清偿，所有应付账款已经支付以及其他法律规定的义务已经履行后，所剩余的收益权。”产权理论的核心论题是剩余控制权和剩余收益的分配。
公共选择理论假设所有人都是理性的效用最大化者。基于这样的假设，公共选择理论认为当群体中的所有人都追求个体利益的最大化，则群体整体的目标面临着被侵蚀和异化的风险。官僚和利益集团的自利行为将导致其不断扩大政府的规模和公共服务供给的范围，因此政府角色应维持在最小化。公共选择理论主张通过内部治理和政府结构的重塑来限制官僚的破坏性行为。[8]在公共服务供给研究中，社会网络理论所关注的议题主要有两个：一是公共服务网络的组建，二是公共服务组织网络的治理。在网络组建过程中，强调组织间关系的长效化处理，主张通过长期的互动来形成组织间的共信与协同，在网络治理层面，彼此依赖、自立、自主、协商和博弈成为治理的主要工具。[9]
（三）用机制拉动服务型政府建设的机制选择和模型构建
针对服务型政府建设，现有文献提出了以下机制：执行机制、回应机制、企业公共责任机制、保障机制、社会管理机制、需求表达机制、动力机制、网络机制、协同机制、地区间横向救援机制、可抉择供给机制（如图8－1所示）。社会管理机制创新与服务型政府构建是紧密相连的，社会管理机制创新的目的在于培育政府之外的治理主体，为“多中心”治理奠定基础。[10]社会管理机制的创新使得服务型政府的多元参与及公共服务多模式供给成为可能。而动力机制、网络机制、协同机制、地区间横向救援机制、企业公共责任机制和可抉择供给机制则是论述如何将这种可能转化为现实。动力机制的重点在于如何激励政府之外的组织进入公共服务领域，如何拉动政府自身进行改革创新[11]；网络机制与协同机制则关心如何维系公共服务参与主体间的长效合作关系[12]；地区间横向救援机制谋求政府内部的合作与改革；企业公共责任机制强调要唤起企业和社会在服务型政府建设过程中的责任感[13]；可抉择供给机制认为可以通过选择和竞争来提升公共服务的品质[14]。在政府角色转换的同时，政府自身必然需要进行改革与创新，执行机制用于提升政府公共服务供给行为和过程的有效性与规范性[15]，回应机制与需求表达机制是指政府和社会之间建立沟通的桥梁[16]，改变政府在公共服务过程中的单边行为。
事实上，服务型政府建设的机制创新是对公共服务手段的创新，手段是为目标服务的。如前所述，中国正处于社会转型期，公共服务需求多元且内含冲突，因此公共服务的目标尚难以形成有效统一。因此，单一的公共服务供给机制必然难以适应当前复杂的公共服务需求。基于此，一些学者提出了公共服务供给的复合模型或称复合机制[17]，在公共服务供给过程中进行二次分工，首先在公共服务规划和公共服务生产之间进行分工，然后在生产者之间根据各自的特长进行二次分工，尽量满足异质性服务需求。复合模型下原有的官僚命令体制、网络机制和市场化机制将共同发挥作用。
（四）服务型政府机制构建的次序分析
服务型政府建设是一项系统性过程，涉及政府职能转变、公民社会培育、市场主体的成熟等多重任务。[18]因此，服务型的机制构建必然需要有一定的优先次序。基于现有文献分析，农村公共物品供给机制、弱势群体诉求表达机制和公共服务均等机制是当前关注的热点（如图8－1所示）。农村公共服务供给、基本公共服务均等化和公共服务需求表达机制是当前文献研究关键词网络的次级核心；同时，这三类问题又彼此交织，其解决机制也不能完全孤立。这可能预示着在未来一段时间内，中国服务型政府机制构建过程中解决上述三类问题的机制需优先构建。
现有研究议题包括农村公共服务的供给机制[19]，农村公共服务的供给范围，农村公共服务的经费来源，农村公共服务供给的国际比较[20]，农村公共服务需求的表达机制[21]，以及农村公共服务供给过程的多元参与[22]等。基本公共服务的均等化主要是指人与人之间的均等化与地域间的均等化。人与人之间基本公共服务的均等化又包括城市居民与农村居民公共服务的均等化[23]，城市居民中不同阶层享受基本公共服务的均等化[24]，不同民族间享受基本公共服务的均等化[25]；地域间基本公共服务的均等化则涉及地方政府基本公共服务均等化[26]，不同农村地区基本公共服务的均等化等议题。
虽然不能完全依赖学界关注度的高低来确定服务型政府机制构建的优先次序，但学界关注的多少却是考虑服务型政府机制改革及创新的关键标准之一。
基于以上分析，公共服务供给方式的变迁趋势是由垄断走向合作供给，公共服务权力结构的变迁态势是由等级权力走向共享权力[27]，服务型政府建设不可能一蹴而就，而是一个长期发展的渐进过程。因此，公共服务供给主体间协同机制、公共服务目标与手段的统一机制、公共服务受众之间的公平机制、公共服务与中国现实政治经济社会环境的同步机制是当下和未来一段时间内服务型政府机制构建研究的重点。