成效衡量的四维分析框架
基于对服务型政府成效衡量维度与服务型政府内涵、构建服务型政府路径关系的分析，可以确定成效衡量维度的确立不是对服务型政府内涵及其建设路径的简单叠加，而是在对服务型政府作为适应后工业化社会的政府范畴认识基础上的崭新构建。这种构建既有对服务型政府内涵及其建设路径的借鉴，更有发展。更为重要的是，服务型政府成效衡量维度的确立必须从人类历史发展进程中不同政府类型转换的视角来考察。张康之将人类社会历史的发展与政府类型范畴进行了划分。农业社会的治理者即王室或朝廷属于统治型政府的范畴，经过工业革命以及启蒙运动而建立起的现代政府属于管理型政府的范畴，在走向后工业社会的进程中，我们需要建立起来的应当是一种服务型政府。[27]简言之，人类社会发展的不同阶段需要不同类型的政府。不同类型政府的分野在于各自的性质、所承担的职能、制度的构成及其政府自身运行。借此，作为对政府类型范畴的衡量也必然需要从其性质、职能、制度及其运行方面来考察。进而言之，应从理念、职能、制度及机制四个维度来考察和评价服务型政府建设的成效。相对于统治型政府和管理型政府而言，服务型政府意味着政府理念、职能、制度和机制的全面转型和创新。
（一）理念维度——揭示服务型政府的本质
行政理念是人们对政府行为的性质、任务、目标等根本问题的理性认识及其形成的基本观念。行政理念是指导政府活动的理论基础和主导价值观。行政理念影响政府治理的内在逻辑，对政府行为的选择具有基础性的导向作用。不同的行政理念决定政府行为取向的差异，因而形成不同的政府管理类型。服务型政府之所以成为服务型政府，最根本的取决于服务型政府的理念定位，理念定位的不同是服务型政府与其他类型政府分野的重要标志。因此，行政理念理所当然地成为服务型政府建设成效衡量的标准。在明确行政理念作为衡量服务型政府标准之后，还应关注行政理念存在的两个问题。一是学术界就行政理念内容的探索并未达成广泛的共识，存在着多种表述，如公共理念、服务理念[28]、公民为中心的价值理念[29]、以人为本的治理理念[30]等；二是行政理念虽然作为成效衡量的重要标准，但是在操作上存在一定的困难。尽管行政理念作为政府一切行为的先导，但是其不能够实现自我表达，更具象化地说，对其不能够直接进行判断，而是需要依赖考察、分析政府行为背后所蕴含的深层意义来揭示所秉持的理念。因此，尽管理念是服务型政府与其他类型政府分野的根本标志，但由于对其研究尚存的局限以及理念自身的特点促使理念所揭示的本质需要其他三个维度予以支撑。
（二）职能维度——反映服务型政府的方向
政府职能是政府管理的核心，决定着政府管理的基本方向。转变政府职能，建立为企业、市场和社会服务的新体制，是建设服务型政府的根本。[31]职能转变是服务型政府建设的重要内容，服务型政府突出的特征就是强化社会管理和公共服务职能，是公共服务职能占主导地位的政府。党的十七大报告提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府，要着力转变职能。党的十八大报告提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。两届党代会的报告都将建设服务型政府与政府职能转变结合起来，将职能转变、职能科学作为服务型政府建设的重要举措，同时职能科学也是建设服务型政府所要实现的目标。服务型政府必然是职能科学的政府，职能科学至少包括三个层面上的意思：一是职能结构重心的位移，从管理职能主导到服务职能主导。服务职能主导地位的确立并不意味着弱化或取消政府的管理职能，与之相反，政府还要强化、拓展某些管理职能，而且将服务融入管理之中。二是职能边界定位科学，从无所不管但却“越位、缺位和错位”兼有的“全能政府”到“到位、补位”的“有限政府”。政府职能边界定位的原则是：在政府管不了也管不好的事情上政府放权社会组织去做；在政府行政手段和社会自治方式都可以完成的事情上，尽量发挥社会组织的作用；政府职能限定在市场和社会组织都无法完成的职能。三是职能履行方式现代化、高效化。因此，各级地方政府在加快行政管理体制改革，建设服务型政府的过程中，必须紧紧围绕职能科学所涵盖的三个方面，将其作为改革与发展的出发点努力打造职能科学的政府，唯此才能早日建成服务型政府。
（三）制度维度——推进服务型政府建设的动力
制度对于国家与政府的重要性正如新制度经济学派所认为的那样，是一个国家政治、经济和社会变迁的关键。[32]服务型政府建设离不开制度的革新与变迁，因为任何一种价值理念的存在与实现必然体现在相应的制度上。所以服务型政府建设不能仅停留在宏观的理念设计层面，还必须要进行微观的实践建设。微观的实践建设是以一项项具体的制度体现出来的。制度在服务型政府构建过程中既充当了动力保障的角色，同时也是服务型政府建设成效的体现，在实践中两种角色是融合在一起的。服务型政府本身就是一种政府治理的制度安排，如有学者认为服务型政府是“为社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”[33]。服务型政府建设是以制度变迁为动力的，因此也就决定了制度变迁作为服务型政府的先导。服务型政府的建设不仅仅要搞清楚其究竟要做什么，明晰公共服务型政府建设应当处理的几方关系，而且需要进行制度性的变革。[34]服务型政府模式的再造涉及极其复杂的制度变迁，毕竟不是原有制度结构中某些个别制度安排的局部调整或改变，而是整个制度结构的全面改造；也不是对现行制度规则的运行过程作实际上的微调，而是需要全部行政管理秩序的根本变革。[35]既然制度作为服务型政府成效衡量的标准，那么服务型政府建设需要具备哪些制度安排？例如从调整政府与公民关系角度而言要改革参与制度，从各个层次、各个领域扩大公民的有序参与，发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的作用，鼓励支持公民、社会组织参与公共服务供给等；改革沟通制度，建立健全新闻发布制度、信息公开制度、回应制度等；从政府完善自身管理的角度而言，推行政府绩效管理和行政问责制度，健全对行政权力的监督制度，建立公共财政制度等。具体到地方政府实践建设而言，服务型政府建设需要对哪些制度进行变革是需要结合各地方的实际情况作具体分析的。但可以肯定的是，无论是中央政府层面还是地方政府层面的服务型政府建设都必然要进行制度变革。因此，对服务型政府建设成效的衡量需要考察政府是否对传统政府类型下的制度进行变革与创新，尤其是创新的制度是否有益于推进服务型政府的理念与职能更好地实现和实施。
（四）机制维度——驱动服务型政府的运行
机制原初意义是指机器的构造和工作原理，也指有机体的功能、结构以及相互之间的关系。后来机制被引入不同的生物和医学领域，之后更是被广泛应用于自然科学领域和社会科学领域。从学理上讲，机制指的是有机体的结构和功能之间的相互关系，泛指一个工作系统的各个要素、各个子系统之间以及系统的部分与整体之间相互联系、相互制约、相互作用的联结方式，以及通过它们之间的有序作用而完成其整体目标、实现其整体功能的运行方式。[36]服务型政府作为一个系统也是由各个要素组成的，其不仅包括理念、制度，也必然包括行政管理机制。服务型政府建设中必须高度重视制度，因为制度是实现服务型政府所蕴含的价值理念的“硬件”。但仅有制度是不够的，必须要借助机制才能使人们自觉将行为规则内化，才能使制度的功能有效发挥。行政管理运行机制则是行政管理制度的有机化、系统化，只有在行政管理运行机制顺畅的情况下，行政管理制度才能真正发挥作用。[37]从政府治理层面上来看，服务型政府作为一种新的治理模式，之所以能够实现传统治理模式所不能达到的社会功效与行政效率从根本上还是取决于其内在运行机制的差异。与此相对应的是，学界对于机制的重要性形成的广泛共识也佐证了机制对于服务型政府建设的重要意义。B．盖伊·彼得斯在其《政府未来的治理模式》中指出：“许多政府、政府领导者和公务人员都在不断努力寻找更好的治理方法……对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。”[38]谢斌等将服务型政府运行机制作为服务型政府体系的构成要素。薄贵利在研究服务型政府战略规划时提出：“现代政府要优质高效地提供公共产品和公共服务，必须不断改革和完善政府运行机制。”[39]因此，在服务型政府建设过程中需要注重与服务型政府相匹配的行政运行机制的构建，为服务型政府建设创设良好的运行机制，有效发挥机制运行的力量。在衡量服务型政府成效时，我们可以考察政府是否建立了相应的运行机制，如科学化、民主化的决策机制，规范有序、公开透明的执行机制，科学合理、标准明确的问责机制，客观公正、高效便民的权利救济机制等。
总之，服务型政府是一种全新的政府治理模式，作为新时期我国行政体制改革的目标，其构建是一项系统工程，需要政府价值理念、职能、制度和机制的全面创新。构建服务型政府离不开对其建设成效衡量标准的理解和认识，因此正确理解成效衡量标准显得尤为重要。正确认识、深入理解成效衡量标准有助于我们更好地理解服务型政府的本质，从而更好地推动服务型政府的理论研究和建设实践。本章基于对服务型政府内涵及其建设路径的分析，提出了成效衡量标准的四维分析框架。当然，鉴于国内对成效衡量标准问题的研究还处于起步阶段，所以就此问题的探讨还有待于进一步的跟进和深化。
【注释】
[1]本部分内容作为前期成果发表在《未来与发展》，2015年第11期（作者张金刚、刘志辉）。
[2]参见毛枳鑫、韩进锋：《地方服务型政府的界定及特征分析》，《经济研究导刊》，2011年第18期。
[3]参见李晓燕：《地方服务型政府建设：定位与制度创新》，《社科纵横》，2012年第2期。
[4]参见郭新芳：《地方服务型政府建设研究——以金华市为例》，浙江大学硕士学位论文，2009年。
[5]参见李树林；《现代政府行政理念重塑及其践行路径》，《理论研究》，2009年第6期。
[6]参见范逢春：《我国地方政府建设服务型政府述论》，《安徽大学学报》，2004年第7期。
[7]参见张华民：《论我国服务型政府建设的根本动力、价值追求和基本理念》，《领导科学》，2010年第3期。
[8]参见段溢波：《论地方服务型政府的建设路径》，《湖北财经高等专科学校学报》，2010年第6期。
[9]参见沈亚平：《行政学》，南开大学出版社，2010年，第152页。
[10]参见胡宁生：《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社，1998年，第69页。
[11]张成福：《民主的政府》，载胡宁生：《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社，1998年，第69页。
[12]张磊：《中国领导干部问责制度发展研究》，《中共福建省委党校学报》，2010年第2期。
[13]张润书：《行政学》，台湾三民书局，1985年，第671页。
[14]张创新：《公共管理学前沿探微》，社会科学文献出版社，2010年，第123页。
[15]参见姜晓萍：《成都市的“规范化服务型政府”建设》，《中国行政管理》，2004年第11期。
[16]本部分内容作为前期成果发表在《长白学刊》，2015年第3期（作者刘志辉）。
[17]井敏：《国内服务型政府研究的四种角度》，《新视野》，2006年第3期。
[18]刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》，2002年第7期。
[19]中国行政管理学会课题组：《服务型政府的定义和内涵》，《理论参考》，2006年第6期。
[20]迟福林：《全面理解“公共服务型政府”的基本涵义》，《人民论坛》，2006年第5期。
[21]中国（海南）改革发展研究院编：《建设公共服务型政府》，中国经济出版社，2004年，第20页。
[22]井敏：《构建服务型政府：理论与实践》，北京大学出版社，2006年，第12页。
[23]参见燕继荣：《服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述》，《学海》，2009年第1期。
[24]参见王川兰：《论服务型政府的困境、超越与建构》，《公共管理学报》，2005年第4期。
[25]参见刘智勇、张志泽：《我国服务型政府的内涵定位与实现路径选择》，《理论与改革》，2005年第2期。
[26]参见黄明哲：《服务型政府与人民满意度的契合及构建》，《福建行政学院学报》，2008年第6期。
[27]参见张康之、张皓：《在后工业化背景下思考服务型政府》，《四川大学学报》，2009年第1期。
[28]参见黄学贤、吴菲：《“服务型政府”理念下新型行政行为的主要类型》，《东方法学》，2012年第4期。
[29]参见张治忠、廖小平：《解读公共服务型政府的价值维度——基于新公共服务理论的视角》，《湖南师范大学社会科学学报》，2007年第6期。
[30]参见姜晓萍：《构建服务型政府进程中的公民参与》，《社会科学研究》，2007年第4期。
[31]参见何水：《地方服务型政府建设的基本思路》，《行政论坛》，2009年第6期。
[32]参见刘祖云：《“服务型政府”价值实现的制度安排》，《江海学刊》，2004年第3期。
[33]迟福林：《全面理解“公共服务型政府”的基本涵义》，《人民论坛》，2006年第5期。
[34]参见崔光胜：《服务型政府内涵的三个维度》，湖北省行政管理学会2007年年会论文集。
[35]参见王卓君：《政府公共服务职能与服务型政府研究》，广东人民出版社，2009年，第125页。
[36]参见巩建华、赵新宇：《从概念、问题到思路：建设服务型政府的理论思考——基于行政管理的体制、机制和制度的分析角度》，《行政与法》，2008年第10期。
[37]参见巩建华、赵新宇：《从概念、问题到思路：建设服务型政府的理论思考——基于行政管理的体制、机制和制度的分析角度》，《行政与法》，2008年第10期。
[38]［美］B．盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社，2001年，第1～2页。
[39]薄贵利：《论研究制定服务型政府建设的战略规划》，《中国行政管理》，2011年第5期。