服务型政府公共服务的供给体系
在计划经济体制下，我国公共服务的运行模式是政府同时担任供给者与生产者的角色。这种运行模式与我国市场经济的要求相悖，也不适用于我国的服务型政府建设，更难以满足人们不断提升的对公共服务的需求。马斯洛的需求层次理论指出人的需求是层级递进的，当人们的低层次需求获得基本满足之后，人们就会寻求更高层次的需求。随着社会经济的发展和人们生活水平的提高，人们对公共服务需求的内容不断地发生变化。人们不再满足于单一的同质性的公共服务，而是希望获得多样化的公共服务。比如在强调经济发展的早期，人们可能更多地要求政府提供基础设施服务；当经济社会得到一定发展后，人们可能会要求政府更多地提供诸如基础教育、公共文化、公共卫生和社会福利等方面的服务。再如随着九年义务教育的普及，人们可能会要求职业教育、技能培训和专业辅导等有针对性的公共服务。总之，随着人们的身份、工作和收入逐渐差异化，标准化的服务提供模式已经难以满足人们的需求。
“随着科学技术的快速发展，买方市场的形成和公众需求偏好的改变，传统上以精细分工为手段并生产和提供大批量、规模化的公共产品和服务的工业型社会，正转向以无缝隙服务的方式生产和提供多品种、小批量的柔性化的公共产品和服务的现代社会。”[12]这就要求政府不仅要履行好其职能，还应通过充分发挥行政机制、市场机制和社会机制的各自优势来整合社会资源以实现公共服务的有效供给。此外，还有其他几个方面的因素也推动政府进行公共服务供给体系的改革。比如现有的公共服务供给体系效率低下引起公众的诸多不满；中国的社会组织近些年不断地成熟和发展；公众对公共服务的需求不断地增长等。公共服务的供给不足已成为制约我国经济社会发展的重要问题，我国当前的很多社会问题和社会矛盾都在一定程度上与公共服务的供给不足和结构失衡有关。为了有效、公正地提供公共服务，政府在公共服务的提供中不应再扮演垄断者的角色，而应与市场、社会组织和公民合作，构建一个多元主体参与的合作网络，并针对公民不同的偏好和需求特点采取不同的供给方式，从而满足公民的公共服务需求。
（一）供给主体
1．政府供给
政府提供的通常是普遍性服务。以萨缪尔森为首的新制度经济学派认为政府的主要职责就是提供公共物品和服务。公共物品的非排他性、非竞争性和外部性决定了政府相比于市场和其他社会组织来说，在提供公共服务方面具有一定的优势。因为政府拥有强制权力，能够提供市场和社会不愿提供的公共物品和服务；同时政府可以通过政治过程来确定公共服务的目标、数量、标准及规则，并运用监管、补偿等办法保证其顺利实施。
2．市场供给
市场提供的通常是差异性服务。由政府提供公共物品和公共服务并不一定意味着政府自己生产公共物品和提供公共服务。政府可以通过征收税费、决定服务内容和服务水平来保留公共服务供给的责任，但可以不直接从事生产，可以将一部分公共服务的职能让与市场，让市场为公众提供公共服务。20世纪80年代以来随着新公共管理运动的兴起，英国、澳大利亚等很多西方国家都开始对公共服务的供给进行市场化改革。市场化改革的主要途径是在公共服务的供给中引入竞争机制，这不仅能够提高市场的反应和回应的能力，而且能节约行政成本从而提高服务的效率。
3．社会供给
社会提供的是公益性和志愿性的服务。由社会来提供公共服务是指除政府与市场之外的社会力量出于社会责任感和公共利益的目的来提供公共服务，比如社会组织提供的公共服务。目前，社会组织在社会管理领域发挥着重要的作用，成为除政府、市场以外的一个重要的公共服务提供者。由社会来提供公共服务不仅可以缓解政府财力不足和公共服务的压力，更重要的是，完善的社会供给体系的建立是社会发展成熟的重要标志，它可以充分调动社会公众的积极性，增强社会的凝聚力，在社会中建立起协调机制、互助机制、自救机制和信任机制等。[13]我国在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中就明确指出，要“支持社会组织参与社会管理和公共服务”。
（二）供给方式
公共服务的供给方式经历了从政府自己生产服务到发动社会和市场力量参与公共服务生产的改变。传统的单纯依靠政府供给的单一供给模式已经或正在被由市场与社会力量共同参与的多元化供给方式所取代。同一种公共物品既可以由政府提供，也可以由市场和社会提供。政府提供并不意味着政府必须自己直接生产其所提供的物品，政府还可以通过财政支持间接地生产公共物品。究竟公共物品或公共服务是由政府直接生产还是间接生产，即公共服务或者公共物品的提供与生产是否应该分离，取决于分离与否的核算成本。
1．公共服务的政府供给方式
奥尔森在《集体行动的逻辑》中曾指出：“一个国家首先是一个为其成员——公民——提供公共物品的组织。”[14]从中可以看出政府在公共服务供给中至关重要的地位。政府可以通过以下三种方式来提供公共服务：
（1）政府直接提供。政府通过税收政策和公共财政向社会直接提供公共产品和公共服务。由政府直接提供的公共产品和公共服务通常具有明显的非排他性和非竞争性，即是纯公共物品，社会通常可以免费使用。
（2）政府补贴或购买。政府直接提供公共服务，并不意味着政府需要自己生产该公共服务，政府可以通过资金资助或购买私人部门、社会组织生产的服务，然后再分配给服务对象，从而实现了公共服务的生产职能与供给职能的分离。
（3）政府管制。政府运用法律手段、行政强制等手段限制或者准许某些公共服务行为，以对公共服务进行规范和监管。
2．公共服务的市场供给方式
市场化提供主要是在公共服务的提供中引入市场化的竞争机制。通过不同主体之间的竞争可以提高公共服务供给的效率，缓解政府的财政压力，从而提高人民的满意度。市场提供公共服务的方式主要有：
（1）凭单制。凭单是发给公民的一种凭证，公民可以凭其在市场上购买其所需的产品和服务。凭单制赋予公民很大的自主选择权，他们可以在市场上自由选择公共物品和服务的供应商，潜在的市场竞争可以提高产品和服务的质量并降低价格。
（2）特许经营。政府通过特许一定期限的经营权的形式吸引私人部门参与到公共服务的生产和提供中来。在合同期限内，私人部门可以通过向使用者收费获得收益，但同时承担商业风险。比如可以把公路、桥梁、港口等基础设施的专营权拍卖给私人企业甚至是外商，让其经营。
（3）合同外包。合同外包又称“合同出租”，在操作意义上，是指将“民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，它的做法是以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为”[15]。在合同外包中，政府扮演的是委托者的角色，政府的职责是确定服务的数量和质量，然后按照合同程序将公共服务项目承包给私人企业或社会组织。政府不再是服务的直接提供者，而是通过对外包的公共服务进行监督，扮演着管理者的角色。
（4）使用者付费。对于像排污、公园等这类具有排他性的准公共物品，政府可以对它们确定“价格”，使用者只有支付相应的费用后方能享受这种公共物品。使用者付费既可以指政府或私人部门向获取公共服务的民众收费的行为，也可以指政府内部市场中的模拟付费，还可以指政府向提供公共服务的非政府部门付费的行为，其主要目的是把价格机制引入公共服务领域。[16]
（5）政府资助。对于那些营利性不高或只有在未来才能营利、风险大的公共物品的提供，政府会有选择地对提供这些公共物品的企业给予经济资助，以平衡公共物品的社会收益与私人提供者的私人收益之间的差距。政府资助的方式主要有补贴、津贴、优惠贷款、减免税等。
（6）民营化。20世纪70年代末80年代初，全世界掀起了一股民营化的高潮，其中以英国、新西兰和澳大利亚等国家为典型。民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由私人企业或出售给私人企业。民营化的过程往往伴随着将私人部门的管理手段和市场激励方式引入公共服务提供中。民营化的方式主要有委托授权、政府撤资、政府淡出等。
（7）政府参股。政府参股是指在私人投资生产的某些公共物品中，政府以不同的比例参股来提供资金支持。这主要适用于初始投入较大的基础设施类公共物品项目，如道路、桥梁的建设。政府参股又分为政府控股和政府入股。政府参股的比例不是一成不变的，项目在建初期，政府股份一般较多，一旦项目进入正常经营，能获得较稳定的正常利润，政府便开始出卖自己的股份，抽回资金转向其他项目。[17]
（8）政府采购。政府采购是由政府在财政监督下，按照法定的方式和程序，从市场上直接购买物品或服务。政府采购通常采用竞争性招投标的方法，这既保证了质量，同时也节约了财政资金，提高了财政支出的效率。
3．公共服务的社会供给方式
“西方20世纪70年代的行政改革给人们的启迪之一是：随着社会进步，特别是科学技术迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理。”[18]
社会提供公共服务的方式主要有：
（1）志愿服务。志愿服务是指志愿性服务组织出于个人的利他主义考虑，通过志愿服务来提供社会所需要的公共物品和公共服务，而没有从整个活动中获得任何经济利益。在美国，只有当志愿服务和通过市场提供公共服务失灵的情况下，才应发挥政府提供公共服务的作用。
（2）自助服务。在提倡“小政府，大社会”的背景下，很多的个人、家庭、邻里组织或社区协会参与到公共服务的提供中来以“卸载”政府的负担。自助服务的供给者在为社会提供公共服务的同时，自己也从中获益。自助服务的供给者和受益者是同一的。社会的自助服务在社区治安、垃圾清理与环境治理、社区文化生活、邻里以及家庭纠纷化解方面发挥了不可替代的作用。
（三）供给原则
1．供给的受益范围原则
服务型政府建设需要正确处理不同层级政府之间的关系并对它们之间的职责权限进行合理的划分。不同层级政府间职责权限的划分应以公共服务项目受益对象不同、受益范围大小为依据。全国性公共产品由中央政府提供（或出资外包）；地方性和区域性公共产品由地方政府提供（或出资外包），当地方政府因为财力限制而难以提供全国基准水平的最起码的公共产品时，由中央或其他地方政府协助（财政转移支付）。中央和地方共有的“交叉性”事权划分的基本原则应该是，在地方管辖范围之内的事务由地方负责，超出地方政府管辖范围之内的事务，则应由中央政府出面进行相应的协调。[19]
2．供给的适当性原则
服务型政府建设应遵循服务供给的适当性原则。不管是供给不足还是供给过度都会产生不良后果。所谓公共服务供给的适当性原则是指，一方面，政府应根据社会公众的需要来确定所提供的公共物品和公共服务的范围、种类、规模和顺序等，而不是政府通过强制手段把自己认为需要的社会服务强加给公民。另一方面，政府的公共服务供给应与社会经济发展水平相适应，不能发展超出经济发展水平的公共服务，否则会对政府和社会造成沉重的负担，“政府所做的许多事情是不能用金钱来衡量的。尽管如此，政府的开支仍是衡量政府活动范围最好的尺子”[20]。而且公共服务的供给具有非逆转性，即后期的服务供给不能低于或差于前期的供给水平，否则会引起公众的不满，影响社会秩序和社会稳定。因此，公共服务的供给只能是一个渐进的发展过程。总之，公共服务的供给应对等于公众的需求，防止出现供过于求或供不应求的情况。
3．基本公共服务供给的均等化原则
基本公共服务的均等化是指全体公民享有基本公共服务的机会和原则均等以及结果的大体相等，但尊重社会成员的自由选择权。基本公共服务均等化体现了社会公平和正义的价值追求。我国目前正处于社会主义发展的初期阶段，生产力发展水平不是很高，所以我们不可能实现公共服务供给的绝对公平。但是我国生产力水平相比于改革开放初期得到了很大的提高，具备了实现更高层次社会公平的条件。基本公共服务供给的均等化是社会公平和正义的基本要求。基本公共服务供给的均等化要求政府在提供公共服务的过程中采取倾斜性和补偿性的制度安排，以扩大西部偏远地区和广大农村地区的公共服务供给为重点，使公共资源配置向西部地区和农村地区及弱势群体倾斜，从而缩小东西部地区、城乡之间和不同群体之间在基本公共服务方面的差距，实现在一个国家范围内每一个居民都有平等享受基本公共服务的权利。党的十八届五中全会提出五大发展理念，其中之一就是“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进”。
4．供给的持续性原则
公众的公共服务需求具有连贯性，政府公共服务的供给应与公众的公共服务需求相适应，因此政府的公共服务供给也应具有持续性。政府在提供公共服务的过程中应根据一定时期经济社会发展状况和公众公共需求状况，积极并审慎地筹划公共服务的发展规划，既要考虑国家现有财政状况对公共服务供给的支撑程度来适当安排公共服务，又要根据未来经济增长形势，推进公共服务供给的发展进程，从而使公共服务的供给既体现有限度的阶段性，又体现有发展的连续性。
（四）供给内容
公共服务是指主要由公共部门提供的满足全社会共同需要的公共产品和服务。根据内容和形式，公共服务可被分为四类。第一类：基础性公共服务，指为公民及其组织从事经济、社会等活动所提供的基础性服务；第二类：经济性公共服务，指为公民及其组织从事经济或生产活动所提供的服务；第三类：社会性公共服务，指为公民的生活、发展与娱乐等社会性直接需求提供的服务；第四类：公共安全服务，指为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等服务。
随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，人们的需求逐渐呈现出多样化的特征。在公民的个性化意识和差异化需求不断增强的条件下，人们已不再满足于单一化的公共服务供给。这样，作为人民满意的服务型政府应能及时回应民众的这种多样化需要，针对不同的群体、不同的个人、同一个体的不同发展阶段提供个性化、差异化的公共服务。