双向嵌入型政府与社会组织关系的建构路向：基本策略的选择
（一）夯实信任基础，构建政府与社会组织间合作型信任
信任是协作的基础。信任关系的建立是激发协作动力的前提。信任根据不同的标准可以被划分为不同的类型。张康之认为：“在对信任问题的研究中，我们根据农业社会、工业社会和后工业社会的基本历史形态以及熟人社会和陌生人社会的交往和人际历史形态，把信任区分为习俗型信任、契约型信任和合作型信任。在农业社会和熟人社会中，人们之间的信任基本上属于一种习俗型的信任，在工业社会和陌生人社会中，发展出了一种契约型信任，而在走向后工业社会这种新的陌生人社会的过程中，正在生成一种合作型信任。”[29]基于此，政府要摒弃传统的冲突关系观念，主动适应当前公共事务发展的新形势新变化，大力培育和发展社会组织，并通过建立政府与社会组织之间的公共承诺机制、平等对话机制，培育相互信任的道德文化，完善规范、有序、诚信的制度环境，建立互信关系，构建合作型信任，促使双方注重承诺、兑现承诺，以平等、独立主体的身份展开对话协商，以诚信制度约束强化信任，以道德文化熏陶信任，加深政府与社会组织之间的信任关系，提高协作主体之间的信任度。同时，社会组织也需加强自身建设，增强组织能力，主动承担起公共服务的供给责任，共同提高公共服务的供给质量，获得政府与社会公众的认同与信任，这样才能最终促使政府与社会组织之间形成高信任度的伙伴关系。
（二）突破制度困境，为社会组织创造足够的发展空间和制度环境
制度化是最稳定的保鲜剂。缺乏以制度保障为前提的任何事物都会随着时间、环境的变化而出现功能上的萎缩，只有制度化才能永久发挥其原有的功能。[30]当前我国制约社会组织健康发展的主要制度因素是国家层面的制度环境。俞可平指出，中国社会组织面临着制度剩余与制度匮乏并存的局面[31]，严重影响社会组织的生存空间和行动权利。因此，要积极推动制定规范统一的社会组织基本法律，根据不同类型的社会组织制定专门法规体系，形成一个有力推动政府与社会组织形成互动嵌入型协作关系的制度框架。这包括改革现存不能发挥实质作用的法规政策和完善较为缺乏的有关监督约束和支持性制度，做到既保证法律的严肃性、指导性和可操作性，又能调动社会组织的积极性，激发社会组织活力，还可以对社会组织进行有效的监督与评估，促进社会组织的发育发展。具体而言，如改变现有的关于社会组织的限制分支原则和非竞争原则，鼓励它们开展竞争；建立社会组织第三方评估制度；修订关于社会组织登记管理条例，降低登记审批门槛等。此外，要尽快出台《慈善法》《志愿服务法》等支持性法律条例等，为推动双方的互动协作创造有效的制度引导和激励。正如德里克·布林克霍夫所说，一个支持性的法律框架对具有活力的非政府组织和充满生气的公民社会的出现，以及建构有效的伙伴关系都是首要的。[32]
（三）培育公共精神，扩大公民有序参与公共服务的意识和氛围
现代公共服务精神认为，公共服务需要与积极的公民参与相互协作才能有效实现。前提是公民应具备较高的公共精神，即公共理性。“这种公共理性就是所有公共生活参与者的伦理约束，是现代社会的一种精神原则和公共领域的行为准则与道德风尚，构成协调人与政治、人与社会、人与人之间文明关系的价值规范。公共精神是现代公共领域的道德准则，是公众为公共利益而行动的气质特性，它能够引导公众自主地作出判断和选择，帮助公众形成理性品质，对信任的生成至关重要。”[33]是否具有公共理性，可以反映出一个公民在应对公共事务时的心理承受能力和应变能力的强弱。在公共服务供给中，政府与社会组织的嵌入协作需要公民的强关注、强参与。一方面，政府要积极培育现代公共文化，激发公民的主体意识、自主意识和权利观念，不断提升公众文化素养，积极创新民主参与制度机制，畅通公民有效参与渠道，引导公众积极有序地参与公共事务、公共生活，自由表达对公共事务的意见和看法，努力构建一个“开放性社会”；另一方面，社会组织要加强与民众的互动沟通，扩大民众对于社会组织参与公共服务供给的知情权、监督权。当然，公共理性的培育还需要教育机构、媒体等各种力量的共识参与，加强教育，大力弘扬，从而为政府和社会组织营造有利于公民参与公共服务供给的良好氛围。这也是公民参与公共服务供给的倡导者所一再强调的。“在公共服务中，只有在行政管理者与公民共同工作的条件下，很多公共服务项目才能实现预期的成效”，因为“只有接受服务的个人才能够完成这种改变。他或她是所发生任何个人转型的重要的‘共同生产者’。公共服务代理者并非向公民提供‘最终产品’，而是和公民一起共同完成人们多期望的转变”。[34]
（四）创新问责途径，实现对公共服务供给主体的有效问责
社会组织已成为除政府之外公共服务的重要供给主体，与之相伴随的一个无法回避的问题是：如何保证社会组织真正承担起公共服务的供给责任，使受益人真正受惠？问责制被认为是解决问题的答案。[35]一方面，要优化问责工具。问责工具是问责主体用来使社会组织说明、解释或证明其行为正当性的可重复使用的手段和方式。[36]可以根据问责主体的不同，采用不同的问责工具，如通过撰写执行报告、现场监测、财务抽查、内部评估等方式实现对规制者或资助者的向上问责；通过聘请第三方进行评估回应来自同行或独立第三方的横向问责；通过有效回应一线员工、志愿者、受益人、媒体或一般民众的质疑或投诉而实现向下问责。另一方面，责任只有内化为行动者的价值准则，才可能使行动者自觉做到对公共利益负责。公共伦理正是以公共利益为价值取向的，其核心要义在于维护和保障公共利益。要使公共活动不偏离公共利益这个“价值取向”，就必须通过公共伦理来调节各行动主体、公共权力和公共利益之间的关系，规范公共权力，使之按照公共意志的命令行使。因此，要大力加强对政府官员和社会组织成员的伦理道德教育，建立起参与公共服务供给的所有成员共同享有，而不仅仅是公共管理部门人员所独自享有的价值观，从而使各供给主体将公共责任内化为自身的价值准则，真正做到对公共利益负责，实现政府与社会组织对公共服务供给的协作共治。