公共服务需求的平衡
正如公共服务供给模式有多种选择一样，公共服务本身的类别划分也有多种方式。本书对公共服务进行分类的目的是为了平衡异质化的公共服务需求，鉴于此，本书引入“需求弹性”和“供给弹性”两个概念，用以区分不同类别的公共服务。
（一）概念框架
公共服务需求弹性是指在一定时间内，在其他条件保持不变的情况下，某种公共服务的需求迫切性程度对公共服务价格和用户收入的反应程度。公共服务需求弹性又可细分为公共服务的价格需求弹性和公共服务的收入需求弹性。
事实上，公共服务不同于一般的商品，大部分公共服务仍由政府提供，政府的公共属性使得公共服务价格在一定时期内能够保持稳定和低价。即使是由市场组织提供的公共服务，其价格也受到政府的监控，因而能够保持在相对合理的范围之内。基于此，公共服务需求弹性的重点在于公共服务收入需求弹性。
公共服务的供给弹性是指在一定时间内，在其他条件保持不变的情况下，某种公共服务的供给水平对政府能力的反应程度，其中公共服务的供给水平既包括公共服务的供给数量也包括公共服务的供给质量。
受政府公共服务能力是就某一地方政府而言的，具体包括地方的经济发展水平、政府自身可支配收入和中央政府的政策倾斜。在现实生活中，公共服务供给弹性在很大程度上还受到公共服务支出偏好的影响。受以国内生产总值为中心的政绩观的影响，地方政府公共服务的支出偏好存在着异化现象，地方政府公共服务的支出普遍集中于投资回报率高的公共服务产品。
不同类别的公共服务，其有效供给模式也不尽相同。本书从公共服务的需求弹性和供给弹性的角度划分了四类公共服务（如图8－14所示）。A区所代表的公共服务的政府供给弹性与民众需求弹性都很高。此类公共服务一般是指高端社会福利，如专家会诊、定期体检、单间病房、高等教育等。民众对此类公共服务的需求对价格和收入反应灵敏，一旦此类服务价格降低或者民众收入水平提高即会产生对此类公共服务的需求；就政府而言，此类公共服务具有较高的投资回报率，在政府能力允许的范围内，政府提供该类公共服务的意愿较高。B区所代表的公共服务的政府供给弹性较低而民众公共服务的需求弹性较高。此类公共服务一般是指对教育、医疗、卫生、养老等基本公共服务的个性化要求或称之为品质要求。如随着民众收入水平的提高和民主意识的觉醒，民众希望能够享受更加便捷的交通、更加人性化的医疗等。而在以国内生产总值为核心的政绩观影响下，政府收入的提高并不会必然提高政府提供此类公共服务意愿。C区所代表的公共服务的政府供给弹性和民众需求弹性都较低，这意味着此类公共服务是政府之所以存在的基础，是民众安全生活的保障。此类公共服务一般是指自然环境和安全服务。D区所代表的公共服务的政府供给弹性较高而民众需求弹性较低，是指基础设施、义务教育、基本医疗等服务。政府对于这些服务往往进行有选择性的供给，如公共交通。在一些经济欠发达地区，由于公共交通服务的供给成本较高，且民众未对此项要求提出强烈的需求，政府往往不愿意将资金投入道路建设上来。又如一些区域的义务教育供给明显不足，在教师、校舍和教学工具等方面都存在着较大的缺口。而民众无论收入高低，对此类公共服务的需求都是其生活的必需支出。
图8－14 公共服务分类
（二）公共服务需求的平衡与公共服务的有效供给
1．公共服务需求的异质性与公共服务分类
公共服务需求的平衡并不是要消除公共服务需求的异质性，而是针对多元化的公共服务需求，寻求差异化的公共服务供给模式，制定公共服务供给战略，将潜在的公共服务需求冲突维持在可控的范围之内，确保社会的和谐与稳定，促进社会的健康发展。
如前所述，公共服务需求具有异质性，这种异质性表现为区际异质性与人际异质性。然而就不同公共服务类别而言，公共服务的异质性并不完全相同。很显然自然环境、公共安全与基础设施服务的异质性较小，公共服务消费的排他性也相对较小。如公共交通和国防一般被认为是完全不具备排他性的公共服务，在这些类别的公共服务供给方面若设置限制性条件，将部分民众隔离到公共服务之外，则会引发社会的巨大不公平感，甚至影响民众的正常生活，造成社会动荡。因此，C类和D类公共服务不适合采用市场模式进行供给，公共安全、环境保护与基础设施的供给应采取全国统筹的方式，尽快拉平区际和人际的公共服务差距。
在A类和B类表现出的异质性是正常的，由于人与人之间存在收入水平、教育程度和文化背景差异，他们对于教育、医疗卫生和社区管理等服务的需求就具有其身份特征。正是由于这些类别公共服务的个性化特征，以市场化模式供给高端社会福利和个性化公共服务非常必要。市场化模式在满足个性化需求方面具有先天优势，同时市场选择和竞争方式又将价格因素引入公共服务供给过程之中，从而排除了部分无力进行高端公共服务消费的人群。
2．公共服务类别与公共服务供给模式选择
第一，对于A类高端公共服务项目和B类个性化公共服务需求项目，民众愿意在收入水平提高的前提下，支付更多的可支配收入用于购买此类服务。因此，可以考虑采用市场模式对此类公共服务进行提供，只是要注意竞争的公平性，以防政府在高额利润的驱使下，利用自身政策资源垄断高端公共服务产品的供给，从而造成有选择、无竞争的状况存在，进而推高公共服务定价，并阻碍公共服务技术创新和品质提升。例如，我国现有的通讯服务厂商只有中国移动和中国联通，民众通讯服务选择权可行使的范围非常有限，这使得中国通讯服务价格长期高于国际平均水平，通讯服务质量提升无法与民众需求同步。
第二，对于C类和D类公共服务而言，民众几乎没有任何需求弹性，只有这两类服务得到了有效供给，民众才能得以进行正常生活。因此，C类和D类公共服务宜采用目标管理模式、民主模式与信任模式相结合的供给方式。对于基本环境安全服务而言，政府为民众提供良好的治安环境是政府组织的应负职责之一，政府组织系统本来就是官僚体制，应用目标管理模式，以强制命令在层级之间逐步推动公共安全和环境服务品质的提升是可行的。并且近年来随着社会对环境保护认识水平的提升，大量环保民间组织兴起，将一部分环保服务供给职责转移给一些具有专业知识，且立足公益的环保民间组织具备可行性。对于基本公共服务而言，政府供给具有明确的选择性，因此民众发言权的加强势在必行。通过自下而上的压力促使政府改革现有的基础设施供给方式和结构，可以保障基础设施建设的稳步推进。同时，由于中国地区间经济水平的差距和政府能力的悬殊，可暂时考虑采用信任模式，由部分民间组织提供少部分的公共服务项目。例如现在已经在实行的“希望工程”“开往春天的校车”“母亲水窖”等公益项目即是由民间组织或准公共部门发起的利用民间资源供给基本公共服务的例子。应该引起重视的是，在C类和D类公共服务项目中引入信任模式，事实上是将政府的一部分职责转移给了社会，而转移出去的职责又不是社会应该承担的事项，虽然短期内能够解决部分公共服务的供给不足问题，但其长期效果则会造成政府与社会的责任倒挂和民众公益心的衰退。
3．公共服务需求的折中方式
以需求弹性和供给弹性对公共服务进行类别划分，并以此为依据判断公共服务的供给方式，在理论上是可行的，但实践中仍难以避免因收入差距、生活环境等外在因素所造成的公共服务供给水平差距。因此，公共服务需求的折中与妥协势在必行。
第一，对于高端社会福利和个性化公共服务而言，在市场化供给过程中应确定一个基准或者说底线，确保高端社会福利和个性公共服务享有不会侵犯其他民众的基本公共服务享有质量，包括时间、空间和心理等方面。如某一特定个人可以通过直接付费的方式，享受更加便捷和高端的医疗服务，但是当医疗资源有限的情况下，医院不能因为一个富有的感冒患者支付了十倍于贫穷急性疾病患者的资费，而置贫穷患者的生死不顾；可以付费购买更加宽敞的住宅，但不能因为其私人花园梦想，而挤占普通民众的公共绿地；可以购买私人飞机，但不能因为其时间宝贵，而插队购票上车；可以在私立学校接受更高质量的教育，但不能通过贿赂、人际关系等手段享受更高质的教育资源。
第二，对于教育、医疗、养老、基础设施和安全环境等基本公共服务而言，应确立全国性的统一服务标准，不管户籍住址、经济环境抑或是其他方面的差异，都不影响民众对公共服务的需要和享有。然而我国的地域差异和不同阶层的贫富分化仍将存续一个较长的时间，拉平地区间经济发展水平，实现均贫富是不现实的。目标管理模式辅之以信任模式和民主模式的供给方式也不可能在短期内实现人与人之间的公共服务公平和区域的公共服务均等，甚至由于目标的异化，可能还会拉大公共服务的人际分化。如在幼儿保育服务供给过程中，一些幼儿园设置价钱昂贵的亲子班，只有参加亲子班的学员才能够最后进入该所幼儿园，这就使得一些经济困难的家庭难以享受公办幼儿园的保育服务。因此，在短期内难以平等地满足所有民众基本公共服务需求的前提下，应建立基本公共服务公益供给机制和弱势补偿机制。所谓基本公共服务公益供给机制，即吸纳有爱心和道德高尚的人，建立社会服务事务所，负责向贫困地区和贫困家庭提供一些基本公共服务；弱势补偿机制是指鼓励现有的公共服务供给方向贫困人口提供基本公共服务。如一个小学招收一名农村进城务工人员的孩子，即给予其一笔“弱势补偿金”，这笔弱势补偿金的数额应略高于其培养一名小学生的成本。
上述折中模式是就阶层间公共服务需求失衡和地域间公共服务供给不均而言的。在服务型政府建设实践中还存在着很多由于政府工作不细致、公共服务项目随意设置造成的暂时性公共服务需求冲突。这些小型冲突的解决则有赖于政府公共服务供给能力的提升。
总之，公共服务需求的异质化导致民众对公共服务不公的感觉愈发强烈，基本公共服务均等化业已成为服务型政府建设的关键进程。在社会转型与全球化背景下，中国人际和区际的公共服务需求平衡越发困难。首先，公共服务具有福利刚性，改革措施不能触及现有的既得利益者；其次，公平和效率总是难以两全，公共服务投入的增多必然是以减少经济建设预算为前提的；再次，以二次分配来实现地区间公共服务的均等化势必会打击地方发展的积极性；最后，城乡二元结构的负面效应逐渐显现，广大农村地区与城市移民享有公共服务水平的快速提升在短期内难以实现。信任模式、目标管理模式、市场模式和民主模式等公共服务供给方式都存在一定的缺陷，单一模式难以保证公共服务的有效供给。因此，本节引入需求弹性与供给弹性的概念框架，对公共服务进行类型总结，并以此为依据提出了不同类型公共服务的供给模式及需求平衡机制。
综上所述，本章在文献综述与现实分析的基础之上提出了服务型政府机制建设的概念框架。笔者认为当前以机制拉动服务型政府建设应着重建立公共服务供给主体间协同机制、公共服务系统自适应机制和公共服务需求平衡机制，旨在实现公共服务的多元和高质供给；激活政府活力，促使政府对环境进行自发的适应与调整，实现政府自身成长；化解潜在的社会冲突，并最终实现共建和谐社会的目标。本章主要结论如下：
第一，公共服务多元供给已成趋势，多元公共服务供给主体间协同的实现有赖于政府的政策供给，不同性质组织间管理模式的彼此调整与适应，在长期合作过程中建立信任关系并包容彼此迥异的组织文化。
第二，政府与其他各类公共服务供给主体通过一定的规则制度，在公共服务供给过程中构成了公共服务供给系统。公共服务的复杂性和社会转型的不确定性，要求这一系统进行自发的调整与适应，包括系统成员的选择与更新机制和系统的适应学习机制。
第三，公共服务需求的冲突是潜在的社会冲突因素，关系着公共服务公平性目标的实现。异质化需求的平衡不能依靠满足所有需求或裁高就低拉平公共服务供给水平实现，而应对公共服务实施差异化供给策略，以市场化手段，满足高端公共福利需求，以民间力量补充现有政府基本公共服务供给能力不足，以弱势补贴鼓励公共服务资源向贫困人口倾斜，以公共服务工作的细节化和战略化避免公共服务项目的冲突。
【注释】
[1]吴限、何继新：《国有林区公共服务供给主体博弈结构和利益关系分析——基于单中心治理结构》，《生态经济》，2009年第3期。
[2]张超、吴春梅：《民间组织参与农村公共服务的激励——委托代理视角》，《经济与管理研究》，2011年第7期。
[3]纳树峰、姚贱苟：《公共服务政策执行中的民族地区特性分析》，《北方经济》，2012年第6期。
[4]汪锦军：《公共服务中的公民参与模式分析》，《政治学研究》，2011年第4期。
[5]刘波、崔鹏鹏：《省级政府公共服务供给能力评价》，《西安交通大学学报》（社会科学版），2010年第4期。
[6]张超、吴春梅：《民间组织参与农村公共服务的激励——委托代理视角》，《经济与管理研究》，2011年第7期。
[7]See Sappington D．E，Incentives in Principal Agent Relationships，Journal of Economic erspectives，Vol．5．No．2，pp．45～66，1991．
[8]See OLSON M．，The Rise and Decline of Nations：Economic Growth，Stagflation and Social Rigidities，Yale University Press，1982．
[9]参见田永贤：《公共服务供给的组织间合作网络》，《东南学术》，2008年第1期。
[10]参见陈振明：《社会管理机制的创新与公共服务的有效提供——厦门市的案例研究》，《东南学术》，2008年第3期。
[11]参见孙晓莉：《政府公共服务创新：类型、动力机制及创新失败》，《中国行政管理》，2011年第7期。
[12]参见汪锦军：《构建公共服务的协同机制：一个界定性框架》，《中国行政管理》，2012年第1期。
[13]参见马英：《完善企业公共责任机制构建公共服务型政府》，《云南行政学院学报》，2009年第4期。
[14]参见蔡晶晶：《西方可抉择公共服务供给机制的经验透视》，《东南学术》，2008年第1期。
[15]参见易承志：《构建服务型政府对执行机制的要求及其优化路径》，《学术论坛》，2009年第4期。
[16]参见易承志：《论回应机制的优化与服务型政府建设》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版），2009年第6期。
[17]参见郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》，2009年第12期。
[18]参见周恩来政府管理学院课题组：《公共服务型政府建设问题研究分析》，《南开学报》，2005年第5期。
[19]参见吴业苗：《“一主多元”：农村公共服务的供给模式与治理机制》，《经济问题探索》，2011年第6期。
[20]参见程又中：《国外农村基本公共服务范围及财政分摊机制》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2008年第1期。
[21]参见王蔚、彭庆军：《论农村公共服务需求表达机制的构建》，《湖南社会科学》，2011年第5期。
[22]参见周青：《农村公共产品和公共服务多元化供给机制创新研究》，《中共福建省委党校学报》，2012年第11期。
[23]参见樊丽明、石绍宾：《区域内城乡基本公共服务均等化进程及实现机制分析——基于山东省3市6区县调查的经济学思考》，《财政研究》，2009年第4期。
[24]参见杨文洁、韦小鸿：《服务型政府视角下弱势群体利益表达机制的问题研究》，《特区经济》，2009年第7期。
[25]参见纳树峰、姚贱苟：《公共服务政策执行中的民族地区特性分析》，《北方经济》，2012年第6期。
[26]参见李文军、唐兴霖：《地方政府公共服务均等化时空分布与演进逻辑：1995—2010》，《江西财经大学学报》，2012年第5期。
[27]参见吴春梅、翟军亮：《变迁中的公共服务供给方式与权力结构》，《江汉论坛》，2012年第12期。
[28]参见尹华、朱明仕：《论我国公共服务供给主体多元化协调机制的构建》，《经济问题探索》，2011年第7期。
[29]See Bharosa N．，Lee J．，Janssen M．，Challenges and Obstacles in Sharing and Coordinating Information During Multi－agency Disaster Response：Propositions from Field Exercises，Information Systems Frontiers，12（1）：pp．49－65，2010．
[30]参见孙春霞：《美国城市公共服务供给机制的改革及其对中国的启示》，《江汉论坛》，2010年第9期。
[31]参见贾智莲、孔春梅：《公共服务供给机制创新研究——兼评事业单位改革》，《中国行政管理》，2009年第4期。
[32]参见金世斌：《公共服务供给机制创新：北欧的改革实践与启示》，《南京社会科学》，2012年第7期。
[33]参见李文军、唐兴霖：《地方政府公共服务均等化时空分布与演进逻辑：1995—2010》，《江西财经大学学报》，2012年第5期。
[34]参见孙彩红：《我国政府职能转变和改革的目标定位——仅仅是把政府建设成服务型政府吗？》，《行政论坛》，2010年第1期。
[35]参见薄贵利：《准确理解和深刻认识服务型政府建设》，《行政论坛》，2012年第1期。
[36]王蔚、彭庆军：《论农村公共服务需求表达机制的构建》，《湖南社会科学》，2011年第5期。
[37]高小平、孙彦军：《服务·责任·法治·廉洁：服务型政府建设的目标、规律、机制和评价标准》，《新视野》，2009年第4期。
[38]2004年2月，时任国务院总理的温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》首次提出了“服务型政府”的概念。2005年3月，温家宝又在《政府工作报告》中再次强调，要“努力建设服务型政府”。
[39]本部分内容作为前期成果发表在《理论月刊》，2014年第5期（作者闫章荟）。
[40]参见吕芳：《社区公共服务中的“吸纳式供给”与“合作式供给”——以社区减灾为例》，《中国行政管理》，2011年第8期。
[41]See Weber E．P．L．N，Assessing Collaborative Capacity in a Multidimensional World，Administration ＆Society，No．39，pp．194－220，2007．
[42]See Richter E．G．F．A．，Institutions and Economic Theory：The Contribution of the New Institutional Economics，University of Michigan Press，1997．
[43]本部分内容作为前期成果发表在《观察与思考》，2014年第10期（作者闫章荟）。
[44]参见朱蓉蓉：《中国民间组织外交：历史溯源与现实反思》，《学习与探索》，2012年第12期。
[45]参见谭健：《政府职能的理论必须发展》，《政治学研究》，1985年第1期。
[46]参见王大悟、姚为群、陈烽、荣宏庆、竺留定：《特大城市政府机构改革的探索》，《社会科学》，1985年第10期。
[47]参见马英：《完善企业公共责任机制构建公共服务型政府》，《云南行政学院学报》，2009年第4期。
[48]参见王蔚、彭庆军：《论农村公共服务需求表达机制的构建》，《湖南社会科学》，2011年第5期。