政府数据开放的基本内涵

目前，政府数据开放已在“政府开放联盟”的各国中得到了广泛使用，但这一概念本身却由于被视为不言自明的事实而没有得到足够的关注。对于中国而言，它更多地还只是一种国际社会的发展趋势，尚未出现在中国的官方文件当中，因而也没有对这一概念进行理论上的前瞻性探讨。笔者认为，可以根据对“政府数据开放”这一概念的拆解式辨析，将其定义为国家机关及经法律授权行使公共管理职能的各类社会组织依照法律规定向公众公开其所掌握的、用于记录与公共利益密切相关的各类事实的物理符号，公民可凭借制度化的合法途径，以便利顺畅的方式获知、取得和使用其中的数据，通过对这些数据进行比照分析，从中发现行政管理和决策活动中的问题或发现各种改善方案，并基于对数据分析结果的理解展开公共辩论或直接传达给各政府部门，要求其对此作出明确回应和改进。因此，与政府信息公开不同，政府数据开放在静态上强调政府和公民共享内容上的全面性，在动态上强调双方理解内容上的互动性。

具体地讲，第一，政府数据开放的义务主体是广义政府，即立法机关、行政机关、司法机关，以及经法律授权行使公共管理职能的各类社会组织。但从具体操作的可行性和可拓展性角度讲，可以先将探索实践的重点放在狭义政府，即行政机关和经法律授权行使公共管理职能的各类社会组织。这是因为行政机关不仅执掌行政权力，还拥有准立法权和准司法权，决策数量多、频率高、影响大。当然，随着中国民主法治进程的推进，人大逐步改变其“橡皮图章”的虚权状态而切实行使立法权和监督权；司法体系也在回归独立性、公正性价值诉求的同时不断完善相关的制度体系。因此，权力机关和司法机关的数据开放将成为政府数据开放的重要内容。第二，政府数据的基本内涵是政府为履行其法定职能而代表人民收集、加工并保存的各种物理符号，其属性是公共资源，特点是原始化、客观化、精细化。第三，在政府数据的管理与运行方式方面，公民获知政府数据的方式仍是政府主动公开和依申请公开，这与前期政府信息公开制度的程序要求一致。但在政府数据的使用方面，政府数据开放强调分析性和互动性，允许公众在获知所需政府数据的基础上，能够借助各类工具自主分析出有用的信息，并针对其中发现的问题向政府提出质疑或问责，从而改变政府信息或数据仅从政府部门单向流出的局面，体现出“开放”的内涵。正因如此，在政府数据的管理方面，为满足公众能够对各类数据进行重复使用、关联分析、自由加工的需求，各政府部门应当制定统一的数据口径、发布格式、质量标准和相关原则。而要做到这一点，必须对现有政府数据管理体制进行改革，为构建政府数据开放制度构建坚实的制度基础。

通过对以上概念的分析可知，与政府信息公开相比，政府数据开放最直接也是其最核心的特点是精细化和互动性（见图4－1），其源自于两股潮流的历史性交汇。一方面，公民对知情权的理解不断加深，笼统的信息公开已经不能满足公民的需求，政府公开信息的范围、精细程度和准确度受到了越来越多的关注；另一方面，“大数据”时代意味着信息时代迈入一个更高的发展阶段，出现了前所未有的海量数据和功能更加强大且操作更为便捷的分析工具与平台技术，收集和分析数据已经不再是特定专业人员的独占领域，公众也可以在日益普及的软、硬件技术帮助下完成数据分析工作，并据此形成自己的理解。^[32]正是在这样的背景下，政府与公众的关系发生了显著的变化，更加深入和广泛多样的公众参与不仅在主观上变得更为迫切，而且在客观上也更具有可操作性。

图4－1　政府信息公开与政府数据开放的联系与区别