服务型政府视野下公共财政制度建设的困境
加快公共财政制度建设是拉动服务型政府构建的重要途径之一。但在当下，由于各方面的原因，公共财政制度的建设却面临诸多困境：或是由于政府对公共财政制度建设的认识还不充分，或是由于转型期政府还处于摸索阶段，但一个不争的事实就是：公共财政制度不健全必然会影响服务型政府的构建。目前，公共财政制度建设的困境主要体现在公共支出、分税制财政体制、财政监督机制和财政转移支付上。
（一）公共支出的结构安排不尽合理
随着经济社会的不断发展，一国的公共财政支出往往也会增加，同时公共财政支出的结构也应该有相应的变化。在一国经济发展的速度缓慢、国力低下时，政府的公共财政支出往往会偏向经济建设，以推动经济快速增长为目标，增强国家的经济实力，投资性建设支出会在整个公共财政支出中占有较高的比重。随着国家经济增长速度的加快，经济实力的增强，公共财政支出的结构就会发生相应的变化，即政府的投资建设性支出在整个公共财政支出中的比重会有所下降，与此同时，一些政府的基本公共服务的支出比重会逐渐增加。这也与随着国家经济实力增强，人民的生活水平提高后的公共需求变化有很大关系。通过对近几年国家财政在与人民生活密切相关的领域的支出进行单项分析（如表7－1），如果以2007—2014年的公共支出为基础并加以比较，在表中涉及的六项支出中，除了医疗卫生支出是逐年增加外，其他五项因不同年份而有所增减，其中社会保障与就业支出所占的比重还有下滑的趋势。在政府的各项支出中，基本公共服务的支出与公众的生活密切相关，关系公众的生活水平。倘若政府没有治理好公众密切关注的领域，没有履行好服务的职能，很难称得上是服务型政府。总的看来，政府在其基本公共服务领域内的投入还不够，公共支出结构还有待调整。
表7－1 几项主要的基本公共服务支出及所占比重
（资料来源：根据《中国统计年鉴》、财政金融年度数据库相关数据并计算出所占比重。）
（二）分税制财政体制的弊端
财税制度是公共财政制度的关键组成部分，是政府财政收入的最主要来源。科学合理的财税制度是建设服务型政府的重要制度基础。中华人民共和国成立后，随着社会主义改造的完成和计划经济体制的建立，我国逐步建立了中央集权式统收统支的财税制度。1978年党的十一届三中全会后，与我国经济体制改革进程相适应，财税制度也开始改革，中央下放财税权，实施以放权让利为核心的“划分收支、分级包干”财税制。但从内容实质上看，财政包干制是我国经济转型过程中采取的具有一定局限性的过渡性财税制度。1992年，党的十四大首次确立建立社会主体市场经济体制的改革目标，财政包干制已不能适应实践要求。1994年，国务院制定颁布《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，对中央与地方的财权事权划分、税种税源分配、财政收支与转移支付制度等事项进行了系统改革，分税制改革正式启动。此后，以分税制改革为切入点，我国适应市场经济要求的公共财政制度及政策框架逐步建立。
分税制财政体制改革是我国财政体制发展进程中一次具有里程碑意义的重大改革，是中华人民共和国成立以来改革范围最广、力度最大、影响最深远的一次财税制度创新。[24]分税制财政体制作为适应社会主义市场经济体制的一种改革与尝试，确实发挥了一定的积极作用。分税制重新调整确定了政府间财政收支分配关系，改变了财政资金过于分散的格局，为增强中央宏观调控与经济调节提供了有力工具；同时也有利于提高资源配置效率，优化经济结构，增强国家财力。
随着我国改革开放的深入与市场经济的不断发展完善，分税制的弊端也逐渐暴露出来。在服务型政府构建的视角下，分税制财政体制的弊端主要体现在政府财权与事权的划分上。首先，在分税制财政体制下，存在中央与地方支出责任划分不清的问题。一方面，本应该由中央支出的，结果由地方“买了单”；另一方面，本应该由地方负责的，却由中央“付了账”。中央与地方的责任划分不清，将会对政府职能的实施产生不利的影响，缺位、越位的问题将很难得到解决。缺位主要表现为：由于中央与地方权责不明，按照公共选择理论的理解，中央与地方很可能都逃避某一项责任，结果导致本该由政府负责的领域，成为责任的“真空区”。为公众提供优质的公共产品是服务型政府的应有之义，也是政府用“看得见的手”来弥补市场失灵的途径。当出现中央与地方政府责任缺位的时候，相关问题得不到有效解决，公众的社会需求得不到满足，生活水平无法提高，自然而然，整个社会的福利水平都不会提高。而越位主要表现为：要么中央政府履行或介入了本应由地方政府履行的职责，要么地方政府履行或介入了本应由中央政府履行的职责。一方面，中央政府的越位势必会挫伤地方政府的积极性，导致计划经济时代的大包大揽，过度集权又卷土重来；另一方面，地方政府的越位更会增加自身的负担，从而使地方政府公共服务的能力受到质疑。
其次，从政府的财权与事权的角度看，地方政府的财权与事权并不匹配。根据表7－2可以看出，中央财政各项税收合计所占总税收的比重呈逐年下降的趋势，地方财政税收合计所占总税收的比重呈逐年上升的趋势，尽管如此，中央政府财政税收远远大于地方政府。但是地方政府作为地方公共服务的直接提供者，往往承担了太多的工作，要想履行好公共服务的职能，必须要有相应的财力作保障。通过对中央政府与地方政府的税收比较可知，中央政府税收所得偏多，地方政府税收所得偏少，在这种情形下，地方政府履行其服务职能必然会导致地方财政赤字，因而地方政府履行服务的职能面临财政障碍，事权与财权严重不对等。
表7－2 中央与地方税收及占总税收的比重
续表
（资料来源：根据《中国统计年鉴服务系统》财政金融年度数据库相关数据并计算出所占比重。）
（三）公共财政监督机制不健全
加强公共财政监督机制的建设也是构建服务型政府的一个重要方面。健全的公共财政监督机制，能够保障服务型政府职能的履行，控制并指导公共财政拨付使用，辅助实现服务型政府的目标。而不健全的财政监督机制，由于监督的不力或缺失，一方面，可能会滋生权力寻租行为，导致腐败的发生；另一方面，可能导致本应该用于公共服务领域的资金挪作他用，或者公共服务领域投入不力，无法有效地为公众提供优质的公共产品。在服务型政府的视角下，我国公共财政监督机制不健全主要体现在以下两点。
其一，社会公众无法对公共财政进行有效的监督。服务型政府最终的落脚点就在于认真履行其服务职责，为社会提供更多更好并令公众满意的服务。公众作为政府公共服务的需求者和接受者，最能直接感受和体验政府的服务状况。尤其是政府的基本公共服务，更是与公众的生活密切相关，公众对政府的服务态度、服务质量和服务方式更具有发言权，公众理所当然成为政府服务的评判者。因此，公共财政是否足额拨付并使用到政府基本公共服务领域，公共财政的使用是否有效、是否达到了政府的预期目标、是否满足了公众的需求并解决了相应的社会问题等，是公众对公共财政监督的题中之义。既然公共财政用于提供公共产品，满足社会公共需求，那么公众与社会更应该加强对公共财政的监督。然而现实的状况是，由于没有法定的效力和权力，公众、社会对公共财政的监督显得无力，结果公共财政监督主要成为内部的监督，而内部监督又存在很大的弊端，其效果也会遭受质疑。如果恒等式的一端是政府以税收的方式从公众那里汲取的资源，那另一端必然是满足公共需求的公共支出。从某种意义上说，如果没有公众的监督，政府没有将公共财政足额地、按时地用于公共服务，或挪作他用，那就是对作为政府公共服务对象的公众意志的违背。
其二，公共财政监督法制建设滞后。我国关于财政监督的法律主要有诸如《预算法》《会计法》《审计法》等，还没有形成完善的关于公共财政监督的法律体系，公共财政监督法制建设滞后。公众、社会对公共财政的监督之所以无力，从根本上说就是缺乏相关法律的保障与支持。法律的重要作用就在于规范、引导和保证公共财政监督在法律要求的范围内行事。通过法制建设，推动公共财政监督的进一步发展。由于相关法律建设的滞后，就会存在法律的空白区或真空区。因此，在制度供给不足时，公共财政监督的执行难度也进一步加大，很可能由于监督的缺失而产生公共财政的“暗箱运作”，或偏离目标的执行和对财政资源的浪费。相比欧美国家，中国公共财政监督的法律体系也不健全。“从德国来看，《德意志联邦共和国基本法》对联邦和州的财政管理和财政监督等方面作出了明确的规定，同时还制定了《财政管理法》《联邦和州预算原则法》《联邦预算法典》《联邦预算均衡法》《中央财政监督法》等五十多部财政法律，从而构筑起了德国财政监督坚实的法治化基础。”[25]而中国，尚未具备完备的公共财政监督法律体系，相关法律在公共财政监督上的衔接程度还不够高。服务型政府的构建也需要相关法律的指导，通过对公共财政监督的法律化和制度化建设，从而全方位推动公共财政监督的实质性进展，将监督的权力落到实处。
（四）财政转移支付机制不健全
财政转移支付制度是市场经济国家在处理政府间财政关系时普遍采取的一种制度，是指在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，基于各级政府收入能力与支出需求不一致的状况，通过财政资金在政府间的无偿拨付，以弥补财政纵向和横向失衡，鼓励地方政府提供外溢性公共服务，实现基本公共服务均等化和特定政策目标的一项财政资源再分配制度。[26]我国地区间经济发展的不平衡、分税制的改革发展都要求建立科学完善的财政转移支付制度。建立健全财政转移支付有利于提高政府间财权与事权的匹配程度、促进区域经济协调发展。另外，从服务型政府建设角度看，财政转移支付制度的基本目标之一是增强政府公共服务供给能力，实现基本公共服务的均等化。它可以起到一种平衡作用，可以有目的地减小各地公共服务水平的差异。然而财政转移支付机制在实际的运作中，却产生了一定程度的偏差。这既不能达到公共服务均等化的目的，还不利于服务型政府的构建，财政转移支付的功能也很难有效发挥。
首先，财政转移支付制度化建设滞后。一方面，中国缺乏专门关于政府间财政转移支付的法律体系，相关的政府间财政转移支付的规定多是出自于政府的规章，财政转移支付的立法层次较低。较低的立法层次直接导致财政转移支付的权威性的下降，进而导致政府随意性的增加，财政转移支付很难做到规范化。另一方面，有关财政转移支付的相关配套制度供给不足，也会导致财政转移支付中的监管不力，致使财政转移支付的相关环节、转移支付的方式等缺乏规范管理。由于缺乏相关法律的约束，实现政府财政转移支付的规范化难度很大，其客观、有效和公正也难以保证，这也必然影响到服务型政府的构建。
其次，财政转移支付的结构不合理。目前，我国中央政府对地方政府的转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三种形式。从地方政府财政收入的构成看，中央财政转移支付是地方政府重要的收入来源。[27]“一般目的的转移支付指主要是为了均衡地区间财力差距，促成一国或一个地区基本公共服务均等化的一种制度安排；专项转移支付指转移支付方政府要求接收方政府必须达到一定的标准和基本的条件才能得到这笔转移支付。”[28]在我国的财政转移支付结构中，一般性转移支付的比重过小，专项转移支付的比重往往高于一般性转移支付的比重。而一般性转移支付的重要目标就在于促成各地基本公共服务均等化的实现，由于基本公共服务的范围广泛、内容庞杂，所需要的公共财政投入比例必然较大。显然，较小的一般性转移支付的比重很难均衡各地的财力，基本公共服务均等化的目标也难以达到，服务型政府的构建在此也面临困境。