服务型政府建设问责体系的完善
服务型政府建设应实现从“政府取向”向“社会取向”转变，要求政府切实承担起应当承担的责任，服务于人民的利益。世界银行的研究认为，腐败、利益团体和对政府的俘获是发展中国家良政治理路上的三只拦路虎。而从世界范围内来看，“目前形成共识的是，解决以上问题和保护公众利益的最佳办法是加强对政府的问责”[28]。
服务型政府建设中的问责体系的构建具有一定的必要性和必然性。其必要性主要表现为随着经济社会的发展和人们教育水平的提高，公众对公共事务的参与热情不断高涨。对政府进行问责是公众参与公共事务的重要途径。其必然性主要表现为我国近些年来行政体制改革的主要目标之一就是提高民主化的程度，而对政府进行问责体现了我国民主化改革的基本理念，因此问责体系的构建是历史发展的必然选择。
关于问责或者行政问责，有狭义和广义两种含义。关于狭义问责，中共中央办公厅和国务院办公厅颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第四条规定：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”在此，行政问责与党纪政纪处分、刑事制裁是并列的，因而属于狭义的问责。根据该暂行规定，问责主体为纪检监察机关、组织人事部门。关于广义的问责，属于学术研究的概念，问责对象涉及范围广泛，而且问责主体包括党政机关内外的诸多机关和组织。我们在此使用的是广义的问责概念。
（一）服务型政府建设问责的主体
关于公共行政责任控制的途径，可以分为内部控制和外部控制。内部控制属于公共组织的自律机制，是公共组织为了规范组织内部成员的行为，实现行政目标和完成行政任务的必要手段。而在公共管理中，只有内部的自律是不够的，如果不健全强而有力的外部控制，即他律机制，内部控制则难以有效地发挥其效用。所以服务型政府问责的主体应包括外部问责主体和内部问责主体。
1．外部问责主体
第一，执政党问责。我国实行中国共产党领导下的多党合作制度。中国共产党是我国各项事业建设的领导核心，负责全面领导人大、政协和政府的工作。执政党对政府的问责可以保证政府更好地贯彻党的政策方针，避免政府“上有政策，下有对策”，而且共产党对政府的问责有利于贯彻党管干部原则。通过对政府的问责，执政党可以了解领导干部的工作实绩和工作能力，从而为领导干部的任用、晋升等奠定基础。
第二，国家权力机关问责。我国宪法规定，全国人民代表大会作为最高权力机关拥有监督政府的权力。全国人民代表大会作为政府问责的主体具有一定逻辑必然性。政府作为公共利益的代表，它的权力来自于公民的授予，即接受公众的委托对社会公共事务进行管理。因此，形成了政府与公众之间的委托—代理关系。但正如公共选择理论所主张的，政府是理性的经济人，政府也会追求自身利益的最大化。这导致政府在执行公务的过程中可能会漠视公众的利益而追求自身利益的最大化。而且由于政府垄断了大部分的信息，公众很少能够觉察政府的自利行为并对其进行约束。人民代表大会是政府与公众之间的桥梁：一方面，人民代表大会是由公众选举产生的，对公众负责；另一方面，人民代表大会产生了政府，政府对人大负责并受人大的监督。因此，人大对政府的问责具有天然的合理性。
第三，国家司法机关的监督。司法机关在我国主要指各级人民法院和检察院。司法机关对政府的问责主要通过审查政府公共服务的行为是否违宪或违法来进行。司法机关对政府的问责与其他问责主体不同，它主要侧重于政府行为的合法性。其具体方式主要有两种：①行使违宪审查权。不少国家实行宪法保障制度，其最高法院往往根据宪法而拥有违宪审查权，有的国家还有专门的宪法法院，专门审理违宪案件。当发生特定的行政行为是否违宪的问题时，司法机关即可行使司法审查权，并宣告特定的行政行为是否违宪或是否有效，一经司法判决即产生法律效力。为了确保司法审查的有效实施，美国、加拿大、日本等国的普通法院，英国的最高法院都有发布调查令、执行令、禁止令、宣告性判决等方面的具体审查权和判决权。②审理和判决行政诉讼案件。法院依法对特定行政机关或行政官员的特定行政行为是否违法、越权、侵权、失职、不当进行审理和判决。[29]
第四，公民和大众传媒。公民是服务型政府问责体系中的一个重要的问责主体。服务型政府强调以人为本，只有把公民纳入问责体系中，实现公民对政府的直接监督，才能使服务型政府真正实现从“政府取向”向“公民取向”的转变。
大众传播媒体包括传统媒体和新媒体。传统媒体主要有报纸、期刊和广播电视等，新媒体主要指的是网络媒体。大众传播媒体作为问责主体具有一定的优势。它作为传递信息和新闻的载体，收集信息比较方便而且成本较低，因此对政府的问责能够相对的全面，因为其能够较易获得与政府相关的大量的信息。
2．内部问责主体
第一，上级机关。目前我国政府问责体系中实行的主要是上问下责。我国的地方各级人民政府既是地方各级国家权力机关的执行机关，对同级人民代表大会及其常务委员会负责，并报告工作，接受其监督；而且其行为又要对上级国家行政机关负责，接受其监督。
第二，监察机关。监察机关是对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的执法、廉政、效能等情况进行综合性监督检查的机关。监察机关的问责可以确保行政机关勤政廉政，认真履行职责。
第三，审计机关。审计机关是问责主体的重要组成部分。审计问责主要是指国家审计机关对特定机关的财政预决算活动、会计资料和财务状况等进行的审计活动。大部分国家都把绩效审计看作审计部门的主要职能之一。通过绩效审计，一方面监督国家财政预算资金的合理有效利用，对财政决算情况作出客观鉴定和公证；另一方面可以发现和揭露违法行为。绩效审计作为政府问责的重要组成部分有利于实现政府绩效评估的目标，有助于促进建立和落实政府绩效评估制度和行政问责制度。[30]
（二）服务型政府问责的对象
服务型政府强调“社会取向”，要求政府对人民负责，满足人民的需要。当政府的公共服务行为出现问题时，可以通过问责的方式来追究相关组织及人员的责任。为保证问责的实际成效，需要经由制度途径明确问责的对象，制度的缺失可能导致无责可问，给失职者推卸责任提供了机会。因此，制度的健全是问责机制发挥作用的前提。服务型政府建设的问责对象主要有：
（1）决策者。在一定意义上说，整个行政管理活动包括决策和执行两个环节，决策和执行的循环构成了行政管理的主要内容。决策在整个行政活动中具有根本性的作用。如果决策者制定的决策不科学、不民主，即使执行者再高效地执行决策，也不会提高公众的满意度。决策失误给社会经济带来的损失远远超过因执行失误而产生的损失，所以决策者负有更大的责任。在服务型政府建设中应强化对决策者决策的科学性、民主性和有效性的问责。
我国实行的是党管干部原则，我国各种政治关系中都包含着党政关系。由于党政领导人具有较大的行政决策权力，因此在服务型政府建设的问责体系中，无论是一级政府还是政府职能部门的党政主要负责人都应是问责的对象。
（2）执行者。行政执行是行政活动的重要环节，涉及行政目标能否实现，行政任务能否完成。行政执行是否高效和忠实于行政决策直接影响到行政决策的预期效果，而且执行者在决策执行过程中并不是完全被动执行，而是拥有一定程度的自由裁量权。所以为了提升政府的执行力，应把行政执行者作为问责的对象，着力关注执行者是否滥用权力，是否存在行政越位、错位、缺位、执行不力和效能低下等现象。
（3）监督者。公共行政体系主要包括决策、执行和监督三个环节，服务型政府建设要求对这三个环节的活动均实施问责。作为公共行政体系的重要环节，监督可以对决策和执行起到重要的制约和促进作用，使决策者作出的决策真正代表民意，使执行者在执行决策时真正做到以人为本。如果监督者在履行其监督职责时，不能做到依法办事，存在偏袒包庇，就会纵容官员不负责任。所以也应加强对监督者的问责。
（三）服务型政府建设的问责范围
问责范围是指问责的事由。问责范围的合理界定对推进我国服务型政府建设问责体系的构建具有重要的意义。服务型政府建设的问责范围不能像传统的统治型或管制型政府那样仅仅局限于对滥用或误用公共权力的问责，还应增加对行政效率低下、行政不作为等的问责。服务型政府问责的范围包括：
（1）对结果的问责。对结果的问责强调对官员的行为所引起的不良结果进行问责。现阶段我国的一般情况是，官员的行为导致重大安全事故、群体性事件时才启动问责机制。对结果的问责作为一种事后问责主要目的是对问责对象进行惩罚并追究其责任。
（2）对行为的问责。这里的行为包括“作为”的行为和“不作为”的行为。服务型政府要求其问责体系不仅起到惩戒作用，还起到预防作用。也就是说，这种问责不限于事后追惩，对已造成的后果追究责任，而且也要防止不良行为后果的发生。所以除了对行为的结果问责外，还应对不履行或不正确履行职责的行为进行责任追究，从而有效预防不合法和不合理的行为发生。
（3）对道德的问责。行政道德对官员的行为具有直接的影响和决定作用，会直接影响到官员的行为。政府官员的行为关乎整个政府的形象，所以在服务型政府建设中应对官员违反行政道德的行为进行问责。道德问责是服务型政府问责的重点发展领域。