服务型政府建设的前提和基础
尽管对于服务型政府的确切含义至今尚未达成共识，但学术界基本认同这样的论断：“公共服务职能将是服务型政府的首要职能。”因此，中国服务型政府建设面临着两个阶段：第一阶段是转变政府职能阶段，这一阶段的主要任务是逐步提高公共服务职能在政府职能框架中所占的比重；第二个阶段为公共服务品质提升阶段，这一阶段的主要任务是在保障公共服务基本数量的同时提高其质量。而全球化的进一步发展与中国自身社会转型的大背景，却不容许中国按部就班地进行服务型政府建设，中国的服务型政府建设既面临着政府自身职能转变与体制创新的任务，更要求迅速提升公共服务的质量，满足民众日益增长的公共服务需求，消除潜在的社会动荡因素。多重因素的交织作用，使得中国的服务型政府建设过程尤为复杂与艰难。因此，服务型政府的机制建设应以这种过程的复杂为基础，最终一一破解种种现实的复杂与困境，实现政府的创新、社会的成长与公民的根本福祉；用以拉动服务型政府建设的机制也需在促进政府自身创新与改革的同时，着重拉动公共服务品质的提升。
（一）公共服务系统的复杂性分析
公共服务系统是指公共服务从动议到供给及反馈的整个系统，尽管学界对公共服务系统的复杂性的专门研究尚未形成规模，但针对公共服务范围、基本公共服务均等化、公共服务供给主体多样化、公共服务绩效评价等方面的相关研究极大地丰富了公共服务系统复杂性的内涵。本书从公共服务供给方式的复杂性、公共服务供给结果的不确定性和公共服务目标的多重性三个方面对公共服务系统的复杂性进行阐释（如图8－2所示）。
图8－2 公共服务系统的复杂性
1．公共服务供给方式的复杂性
就公共服务的供给方式而言，通过引入多元供给主体来提供公共服务已经成为政府和学界的共识。人们普遍认可这样的观点：在某些公共服务领域，引入企业和民间组织将更有利于公共服务供给目标的实现。[28]公共服务供给主体多元化的同时也引发一系列新的问题，例如中央政府和地方政府分领域公共服务如何分工？地方政府间进行公共服务交易的可能性与合法性？多元公共服务供给主体间协同如何实现？企业、民间组织进行公共服务供给的受认可程度？企业民间组织的资金困境与对其专业的质疑共存等等。
公共服务供给主体的多元化必然进一步推动公共服务供给模式的变革。不同的供给模式所体现的公平考量和效率结果是不同的。公共服务供给模式的选择应服务于公共服务的目标，并受限于公共服务供给主体所掌握的资源。
信息不对称是公共服务供给模式和公共服务供给主体多元化的又一外生问题。这种信息不对称一方面体现在公共服务供给主体对于某种公共服务供给模式的管理特征、规模效应等方面的不熟悉；另一方面体现在公共服务的接受对象无渠道获得公共服务真实质量和价格的真实信息。
2．公共服务供给结果的不确定性
结果与行为之间的联系从来就不是简单的线性连接，结果往往受制于环境、行为人所采取的行为方式等多方面的影响。在公共服务过程中，公共服务的结果往往和预期结果存在着一定的矛盾冲突。公共服务结果的不确定性具体包括三个方面：第一，由于多种环境因素的作用，公共服务的结果有多种可能；第二，在公共服务过程中，公共服务受众的需求多元且难以统一，在某些情况和形势下，公共服务的结果不一定总能满足所有的需求；第三，公共服务的受众对公共服务结果的自身感知与公共服务真实绩效之间存在着潜在的不一致性。
3．公共服务目标的多重性
对公共服务供给模式和手段的争议在很大程度上源于人们对公共服务的目标无法达成统一认知。高品质的服务、高效率的运行和管理、对民众需求的积极回应、公平等已经逐渐成为人们所认可的公共服务目标。[29]然而效率与公平的兼顾、品质与高效的运行等目标之间本身就存在着一定的矛盾和冲突。
以上三个方面的复杂性彼此交织，共同造就了公共服务系统的复杂性。这体现在：第一，公共服务供给方式与公共服务结果之间联系的不确定性；第二，公共服务供给结果与公共服务目标之间的折中妥协；第三，公共服务供给方式与公共服务供给目标之间匹配的高难度。
（二）公共服务品质提升的路径选择
公共服务品质提升与公共服务目标相关，通常为了解决公共服务在效率、质量和公众需求回应性等方面面临的问题，市场化改革、管理模式创新、技术变革、筹资和支付体系改革是普遍使用的方法。
1．市场化改革
公共服务的市场化改革是指将公共服务的决策权和部分收益权转移给市场供给组织的变革方式。这种改革试图创造新的激励机制和问责机制，以鼓励公共服务供给方运用自主权提高绩效。具体而言，改革形式大体包括政府拨款、订立和约或者购买。以上三种方式通常被称为公共服务提供方与支付方相分离的改革。[30]市场化改革之后，政府由公共服务的生产者和提供者转变为公共服务的购买者和质量监督者。政府监督公共服务质量的手段主要有财政手段和非财政手段。财政手段主要是给予公共服务提供者的税收优惠、拨款和给予公共服务接受者的凭单；非财政手段则主要是指政府以特许经营等其他政策优惠。
2．管理模式创新
目前已有很多从政府体制变革入手解决公共服务过程中的一系列问题的尝试。[31]这些改革包括事业单位改革、政府流程再造、公务员激励机制创新、分权化改革等。[32]通常这些措施是对企业管理经验的借鉴，但由于公共服务这项产品的复杂与特殊性，以及政府部门自身的种种限制因素，这些措施尚未能达到预期效果。
3．技术变革
技术变革涉及范围较为广泛，既包括具体公共服务设备的更新，如医疗卫生设备的更新、城市交通道路的优化等，也包括整体公共服务管理信息系统的升级。而公共服务信息系统的升级则是最显而易见的技术变革切入点。通常的改革措施包括购买新设备，用以运行一个更有效率的信息系统，即更加全面的数据库。然而技术变革从来都不是单纯的技术升级，而是通常作为某项管理变革的具体措施而实行的。例如异地养老问题的解决就需要地方政府间建立沟通协作机制，同时在不同地区间建立老年人口的相关资料联网数据库。若缺乏制度和管理模式的变革，缺少对相关人员的培训，单纯的技术性解决方案并不能获得预期成功，反而会造成资源的浪费和公共服务目标的异化。
4．筹资和支付改革
筹资和支付体系改革是另一类解决效率、责任和公平性的方法。如市场化改革中已经提及，公共服务受众的凭单制就是一种公共服务支付方式的变革，政府给民众发放“公共服务优惠劵”，民众凭“优惠劵”购买公共服务，通过民众“用脚投票”来实现对公共服务提供者的激励。同时在中国，筹资和支付改革也是解决中国公共服务人际和区际不均衡的重要举措之一。[33]
（三）服务型政府建设模式与公共服务复杂性的妥协与折中
服务型政府包含哪些内容？或者更为概括地说民众对服务型政府的期待是什么？对此学界有着很多种解释。因此，围绕服务型政府建设模式和途径的争论异常突出。如有的学者将服务型政府与责任政府、法治政府并列作为中国政府职能转变和改革的目标。[34]有的学者提出，服务型政府是指在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。[35]有的学者强调服务型政府的回应性，主张政府应建立民众需求表达机制，以实现公共服务的合理供给。[36]有的学者提出在服务型政府建设中需要设立监督服务、责任、法治和廉洁的目标，以服务为导向，建立服务、责任、法治和廉洁相互整合的运行机制。[37]
然而无论我们如何界定服务型政府，在服务型政府建设过程中同时满足所有的建设目标并不具有现实可行性。在特定情境下，对于服务型政府建设或公共服务供给必须满足的两个或两个以上目标，可能不得不进行妥协和折中。例如，对某类特定个体及群体需求的积极回应，在考虑到更为广泛的社会需求时，可能并不是一种有效率的做法。以城市公共交通为例，对老年人免费乘车需求的满足，在一定程度上降低了其他居民所享受的公共交通服务质量，造成了上班族与老年人之间的矛盾，同时也加大了公共交通服务提供方的服务风险。对多重目标折中是服务型政府建设中不可避免的事实，这一点应当得到认可。进一步而言，不存在完美的公共服务品质提升途径。在服务型政府建设实践中，综合利用所有的改革方案，寻求公共服务供给系统的平衡，循序渐进地建设服务型政府，对于我国社会的稳定和政府改革成效的巩固具有重要的意义。