基于委托—代理理论的政府购买公共服务的行为
委托—代理理论是政府购买公共服务的最有影响的观点。政府常常以委托—代理理论为视角来看待自己与代理方之间的关系，热衷于采取外部控制的方法来保证代理方忠实地履行合同。依据这种理论所建立的合作关系是建立在双方不信任的基础上的。为了维持这种合作关系，政府建立了一套基于合同的问责体制。
（1）监督和审计。监督和审计是政府保证代理方忠实地来履行合同，防止代理方追求个人利益的最主要的手段。监督和审计通常会与激励和处罚等控制手段相结合。监督和审计的前提是代理方是“经济人”，以自身利益的最大化为目标。为了约束代理方的自利行为，减少未来的不确定性，政府以合同条款的形式明确列出了代理方的权利和义务，以及代理方违反合同应承担的责任。但按照罗伯特·西蒙的观点，政府是“有限理性”的。在时间和能力有限的条件下，政府不可能把代理方可能会采取的背离合同目标的所有行为都列进合同里面，即使政府可以预测代理方所有的背离合同的行为并列进合同，也不能保证它有能力对所有的行为进行监督。“无论是在州政府还是地方政府，人们对于政府购买公共服务达成了一致协议，即由于时间和能力的限制，监督实际上是不存在的。”[21]而且与政府相比，代理方掌握着大量的信息，双方之间存在着“信息不对称”。缺少专业知识、服务的质量难以衡量、外部因素的影响难以界定、合同造成的信息梗阻和合作者刻意隐瞒信息，都使得政府对于合同商的行为缺乏准确把握而无法进行有效控制。信息不对称导致代理方在合同签订前和合同实施中的机会主义，即不合格的代理方通过与政府之间信息的不对称来获得合同，或者合同商在获得合同后利用信息不对称来规避政府的监督和处罚，以合同之名来追求个人利益。虽然政府可以采取代理方定期报告等监督方式来纠正信息的不对称，但这些方式会产生高昂的交易成本，而且报告的真实性和准确性也有待商榷。“作用力会导致反作用力。”这种审计和监督的方式还让代理方觉得自己不被信任。这种不被信任感会产生一系列的连锁反应，比如会降低努力的程度。
（2）基于绩效的支付。基于绩效的支付也是政府控制代理方的方式之一。“绩效外包在过去的十多年的时间里得到了繁荣发展，政府热衷于使用绩效合同作为激励合同商行为的一种方式。”[22]绩效合同明确规定合同商的产出，但如何来生产则由合同商自己选择，只有当合同商成功地完成了合同规定的产出时，政府才会给予其相应的报酬。
绩效外包不同于监管外包（regulatory contracting）。监管外包把所有的一切都以合同条款的形式加以规定，包括目标、投入、过程及所采用的技术等。这不利于发挥承包商的灵活性。政府购买公共服务的一个原因就是可以充分利用非营利组织的灵活性和专业性。绩效外包则不仅可以保证合同商实现合同规定的目标，同时又赋予合同商一定的自主性。但政府公共服务绩效外包存在一定的困难。“绩效外包关注服务提供的产出、质量和影响，而且把他们与合同商的报酬挂钩。”[23]但公共服务不同于一般的产品，它的绩效很难衡量。一方面是因为我们缺少绩效评估的技术，另一方面是因为公共服务的影响具有滞后性，有时需要几年的时间它的绩效才能显现出来。即使公共服务的绩效可以确定，由于双方之间缺少信任和合作精神，绩效外包也不能保证政府和合同商之间合作关系的良好运作。政府购买公共服务的一个原因是政府可以充分利用企业或非营利组织的创新性。但基于绩效的支付使合同商为了确保自己的利益，会采取比较保险的方法来实现合同目标，这与政府购买的初衷——利用企业或非营利组织来弥补自己的创新性不足——背道而驰。而且这种基于绩效的支付方式会使合同商寻求最简单、最便宜的方法来获得产出而忽视社会的公正和公平。“如果对于所有的产出的报酬是相同的，那么合同商会选择那些容易提供服务的顾客而避免那些难以服务的顾客”[24]，这会导致那些最需要得到服务的公民反而被忽视。
无论是监督和审计还是基于绩效的支付都是通过外部控制的方式来维持政府与企业或非营利部门之间的合作关系。外部控制方式的有效发挥需要一定的条件。在政府购买公共服务的活动中，外部控制方式只有当市场存在充分的竞争时才能很好地发挥作用。因为当存在竞争的时候，合同商意识到如果它不能按照政府的意图来提供服务，政府可以选择终止合同或者通过重新竞标的方式来重新选择合同商。但公共服务的特性决定了公共服务市场不是完全竞争的市场。社会服务的需求来自于特定的人群，标准化空间有限，量身定做程度高。同时社会服务具有较高的外溢性，其受众又缺乏支付能力，因此缺乏或没有经济回报的潜力。这种产品性质决定了在社会服务提供方面是缺乏竞争的。[25]而且外部控制方法简单地假设人是理性的经济人，而忽视了人的社会性，这不能解释所有的人类行为，比如社会上存在着大量的利他行为。
外部控制是一种积极的不信任形式，是一种计算式的、外在于人的、经由怀疑而达至的信任关系。基于这种信任的合作具有工具理性，合作仅仅被看作实现利益的工具。强化政府与第三部门之间的合作应建立在双方相互信任的基础之上。人们之间的信任水平越高，合作的可能性就越大，特别是在组织活动中，只有当组织或人们之间有着信任关系的时候，才会引起自愿合作的行为，而且信任的强度直接影响到合作的范围。沃伦在《民主与信任》一书中曾经对信任在社会治理过程中的重要作用给予了很好的阐述：“当其他手段——尤其是国家通过惩罚性规则进行管理以及市场的无意识的协调——完成必要的和适宜的社会工作受其能力限制时，信任就能充当令人满意的社会协调手段。一个能够促进牢固信任关系的社会，也很可能是这样一个社会，它能够给予更少的管理和更多的自由，能够应付更多的意外事件，激发其公民的活力和创造性，限制以规则为基础的协调手段的低效率，并提供更强的生存安全感和满足感。”[26]因此，政府购买公共服务要培养一种与非营利组织之间的信任关系，让非营利组织在尊重公共利益的基础上，协调自己的行为与政府的行为相一致。这种信任关系只能通过强化非营利组织的内在责任感，而不能通过传统的外部控制的方式建立。外部控制只会导致“契约—控制—服从”和“竞争—管理—协作”为特征的管理型社会治理模式下的合作，而忽视了人的内在责任感所产生的合作。