政府与社会组织关系的理论演进
政府与社会组织之间存在着先赋的博弈结构。[4]在政府与社会组织关系的理论发展演进中，因社会组织经历了国家政策对其态度的发展变化，逐步形成了四种不同的关系理论，主要体现为冲突、补充、合作与协作。
（一）冲突关系理论
冲突关系理论始于19世纪末20世纪初，受福利国家理论影响而产生。
该理论极力宣扬政府在公共服务中的主体决定作用，反对社会组织参与公共服务供给，并否定社会组织在其中的作用，也就是说政府对社会组织持有一种怀疑甚至敌视的态度。“在政府与志愿组织这样的各种中介机构之间，存在着一种固有的冲突——一种政府一直获胜的冲突。”[5]该理论认为，社会组织参与公共服务体系将妨碍专业服务体系的发展。可以认为，这种理论是“‘强国家’理论在公共服务领域的高度升华”[6]。在这种理论的指导下，国家对社会组织采取压制的态度，政府和社会组织之间几乎没有关联性，政府的权力主导地位使得社会组织的发展受到极大掣肘，甚至通过法律政策限制其运行和发展。其实，以刘易斯·A．科赛为代表的冲突理论学派认为，冲突具有正面效应。马丁·E．马蒂指出：“冲突是社会互动的一种形式……不受控制的冲突可以是破坏性的，但是，否认冲突在稳定社会秩序和提升公共福利方面的功效，会阻碍创建和维系一个富有成效的社会系统这项重要工作……因此……要创造和保持一种能使冲突变得对社会有益的机制。”[7]而且当前社会组织参与公共服务的正面功能已被实践所证明，得到了世界公认。因此，这一关系理论不仅不符合政府与社会组织互动发展的现状与要求，反而容易让社会组织处于受偏见、受歧视的地位，不利于社会组织在公共服务领域的成长及功能发挥。
（二）补充关系理论
补充关系理论是20世纪70年代因公共服务的政府失灵和市场失灵而出现的。“补充关系”指的是，政府是公共服务的首要和优先提供者，社会组织仅仅充当补充角色。20世纪70年代经济发展出现了缓慢、停滞和通货膨胀并存的“滞涨”局面，以政府为主导的公共服务供给模式面临巨大财政压力，公共服务无法得到有效及时供给。此外，政府在公共服务供给中还存在代表性失灵，即公共服务需求具有多样性和差异性，但政府只能代表中位选民的偏好，难以满足普遍需求，而遗留下一些特殊群体的超额需求或特殊需求。[8]公共服务供给不足又使公民产生对政府的信任危机，这直接导致了政府供给的失灵。公共服务的“非竞争性”“非排他性”和效用不可分割的特征，不可避免地出现“搭便车”现象，使得市场公共服务供给与公众的实际服务需求间存在差距，市场供给失灵。在政府失灵和市场失灵的双重压力下，政府开始思索扩大公共服务供给主体。基于此，社会组织充当补充的角色，参与公共服务供给，弥补这些超额需求或特殊需求。补充关系理论认可社会组织在公共服务供给中具有积极作用，比冲突关系理论前进了一步。但不难看出，由于政治决策、政府偏见等原因，社会组织只是作为政府的补充性力量而存在。与现实中社会组织在公共服务领域发挥的价值作用并不符合。补充关系理论并不能充分解释公共服务领域政府与社会组织的关系。
（三）合作关系理论
合作关系理论是20世纪90年代由美国学者莱斯特·M．萨拉蒙提出的。该理论认为，在公共服务领域，政府是公共服务资金的提供者和监管者，社会组织则是公共服务的提供者和传递者，两者角色和分工虽不同，但地位平等，属于合作伙伴关系。政府与市场失灵引发的缺失，需要社会组织介入弥补。而社会组织在公共服务供给方面存在慈善供给不足、慈善的特殊主义、慈善的家长式作风和慈善的业余主义等缺陷，这些缺陷能够被政府所克服。[9]作为合作伙伴，社会组织保持自身的独立性，与政府一样在公共服务管理和决策中享有发言权和决策权，并承担相应的责任。[10]而且与政府直接提供公共服务相比，采用合同外包等形式将部分公共服务外包给社会组织可能成本更低、效率更高、质量更好。因政府和社会组织各存在优势和失灵的可能性，需要二者携手合作才能进行互补。这种平等合作关系比补充关系理论又递进了一步，也更符合现实，受到较多学者的认同。然而合作关系理论强调了二者的合作，却又忽视了各自的独立性发展，在解释力方面仍有一定的局限。
（四）协作关系理论
协作关系理论是建立在协作治理理论基础上的。协作治理理论是由克里斯·安塞尔和艾里森·加什于2007年提出的。他们认为，协作治理“是这样一种治理安排，即一个或多个利益相关者与公共机构围绕公共政策或公共项目等公共事务进行协商式的合意决策过程，形成以共识为导向的决策”[11]。协作治理理论并不具有突发性，社会转型和变迁速度的加快，使得政府治理面临新的环境挑战——各种“跨领域、跨边界公共问题”不断涌现，地区间、组织间、部门间的相互依赖性不断增强，公共事务治理越来越需要包括政府、企业、志愿组织和个人共同完成，即所谓的“协作治理新战略”。该理论“描述了多组织情境下的组织促进和运行过程，解决单个组织不能解决或者难以解决的问题”[12]。经济社会的发展和民众收入水平的提高，使得民众的公共服务需求发生了很大的变化，具有复杂多样性、全面渐增性和交互渗透性，依赖传统政府单一的供给主体难以产生理想的供应效果，必须由相关组织协作才能实现。尤其“当公众偏好更多的政府行动而同时要求更少的政府干预时，为了在特定问题领域取得成果，人们可能要求采取协作结构”[13]。公共服务领域政府与社会组织的协作关系理论，既是基于对公民公共服务需求的多样化、复杂化的及时回应，也是对现实中公共服务供给碎片化现实局限性的一种有效整合。该理论认为，政府和社会组织是在平等、协商协调和共赢的基础上，实现公共服务的有效供给。政府和社会组织既相互独立又通力合作，秉持平等协商、合作共赢的理念，为提供多样化、动态化、整合性公共服务而采取联合行动。政府和社会组织之间协作的出发点是追求公共服务这种公共价值的实现，通过协商机制和外部力量的嵌入，实现碎片化公共服务的有机整合，增强政府公共服务供给能力，降低公共服务供给成本。协作与合作有很多共性，都是为实现某一单凭个人力量不能实现的目标而与他人一起工作。但协作又不同于合作。“合作为多数人所接受的定义是指人们为了追求有益的目标，反对有害的目标而共同工作”，而“协作有时仅意味着通过一定的努力去帮助别人”。[14]同时，与合作关系理论下社会组织“由于缺乏独立性，社会组织只能同政府发展一种被动的以政府意志为主导的‘合作关系’”[15]不同，协作关系理论支持协作各方的独立发展，尤其是除政府以外的协作主体能动性的发展，这有利于推动公共服务供给主体主动发展和公共服务供给体系的健全发展。