基于应然与实然的二分：服务型政府的功能阐释
功能是指对象满足需要的属性。政府功能，即政府在公共事务治理中应具备的功效或应该发挥的作用。在这里，我们将政府功能作为区别于政府职能的概念使用。从范畴上看，功能包涵职能，职能比功能更具体。不同发展阶段、不同国家的政府职能存在明显差异，但政府的基本功能却在本质上大致相似。从二者的关系上看，政府功能体现政府存在的基本价值，而政府职能是政府功能的具体呈现载体，政府通过履行各项职能体现政府的功能价值。有学者认为：“政府功能是需要实在的政府职能和行为来体现和实现的。”[52]这也暗含了政府功能与职能的差异与联系。从政府功能角度入手，进一步将讨论研究的焦点聚焦于服务型政府的功能，而从应然与实然角度分析服务型政府的功能，可以更好地理解服务型政府建设在理想与现实间的差距，增进对服务型政府内在价值与外在功用的理性认识，有利于明确服务型政府的建设方向与路径。
（一）政府功能起源与基本构成
关于政府功能起源，有两种学说最具代表性。一种学说是以自然权利与自然法为基础的社会契约论。该理论认为，政府是出于打破“一切人反对一切人的战争”的自然状态，由理性个人让渡权力给特定的“主权者”，由“主权者”维护自然法正义，保护个人安全、维持和平，这一“主权者”最主要的代表形式就是政府；或是为了在“完备无缺的自由状态”确立用以解决平等主体间纠纷、冲突的裁判尺度和裁判者。而订立契约、放弃部分权利以组成公共权力的正当行使主体，保护个人人身与财产安全，这一行使主体也就是政府。正如洛克所说：“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。”[53]另一种学说是以阶级关系、阶级利益为核心的阶级斗争论，属于马克思主义理论体系中的一部分。该理论认为，当社会发展到一定阶段时，阶级分化与对立的加剧会使社会陷入不可调和的境地，为了缓和阶级矛盾，维护统治秩序，需要一种产生于社会又凌驾于社会之上的力量，这就是国家。[54]而政府则是国家力量的最主要构成，是维护统治阶级意志及利益的首要利器。由此可以看出，政府功能是特定发展阶段社会共同体得以维系的前提，统治、管理、秩序维护等不同社会需求决定了政府的功能构成与发挥。
关于政府功能的基本构成有两种划分方法。第一，从功能内容维度看，政府功能基本构成主要包括两项，即维持社会秩序与提供公共福利。前者指保护国家及个体免受其他国家及个体的侵犯，后者指建设社会公共事业，提供必要的公共管理与服务。第二，从功能运行维度看，政府功能基本构成可分为两项或三项，即统治、管理两分法与统治、管理和服务三分法。前者体现为马克思、恩格斯所概括的政府具有政治统治、社会管理两大功能。马克思主义理论认为：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[55]而在统治、管理之外增强服务功能，是对现代社会日益增长的公共服务诉求的回应。一个现代国家的政府必须同时包含并且有效发挥统治、管理、服务这三项基本功能。在不同社会发展阶段，这三项功能所处的地位、所占的比例各不相同，从而也就构成了不同政府模式及政府功能体系。从理论上看，人类社会发展史上的政府模式大致可分为三类，即古代社会注重统治功能的统治型政府、近代社会注重管理功能的管理型政府、现代社会注重服务功能的服务型政府。当然，现实世界各国具体国情、发展阶段的差异，使得多种政府类型并存于国际社会。从严格意义上讲，发达国家基本处于第三阶段的政府发展模式，而我国目前处于现代化与后现代化叠加时期，政府既要优化管理，又要强化服务。建设服务型政府目标的提出既暗示了我国在全球化时代政府改革与发展面临的压力，同时也昭示了我国政府敢于突破创新、开拓进取的魄力。
（二）服务型政府功能应然状态
服务型政府功能的应然状态是指理想状态下服务型政府应发挥的功效与作用，主要体现为建设服务型政府的初衷和意义。具体包括以下三点。
1．建设服务型政府有利于强化政府公共服务功能
服务型政府的核心特征就是将政府的服务功能置于首要位置，突出并强化公共服务职能，以提供充足、优质、符合需求的公共产品、设施、服务及制度，实现基本公共服务均等化，促进社会公平正义，达到良好的社会福利民生状态。改革开放以来，我国曾长期过度重视经济发展，忽略社会发展，甚至以牺牲社会公共利益为代价盲目追求经济增长，导致政府公共服务水平严重滞后于经济发展水平，并在遭遇“非典”等突发事件时容易暴露出严重的社会危机。公共服务的历史欠账、日益增长且未得到有效满足的公共需求、经济发展与社会福利的严重失衡，对我国全面改革事业提出挑战，也“倒逼”政府强化公共服务职能。另外，持续多年的经济高速增长为增加公共服务供给积累了物质基础，为服务型政府功能发挥创造了有利条件。随着经济发展进入新常态，服务型政府也必须进入强化公共服务、改善社会民生的新常态，重点加强基本公共服务体系建设，通过系统化、持续化地提供旨在保障全体人民生存和发展基本需求的公共服务增进社会公平正义，使全体人民共享改革发展的成果。
2．建设服务型政府有利于深化政府系统改革，建立健全现代政府制度
我国由计划经济体制向市场经济体制的转轨加剧了我国社会转型的强度和复杂度。随着市场经济的完善与发展，政府必须不断改革调整以适应市场经济发展要求，并致力于满足由市场经济孕育的现代公民的基本生存发展需求。建立并完善现代政府制度是我国市场经济发展与全面深化改革框架内政府改革的基本路径选择之一。现代政府制度是相对于传统政府制度而言的制度安排，它是以市场经济为基础，以社会为取向，遵循法治原则并由此出发而构建起来的关于政府的体制模式、组织系统、职能体系、权力运行方式等的制度体系。[56]而服务型政府建设是一场涉及政府职能转变、机构编制改革、行政文化重塑等多领域调整与革新的系统变革。从制度建设角度看，服务型政府建设为构建现代政府制度提供了有效的试错平台与制度试验场域。同时，服务型政府的要义除了在物质层面上增加公共服务供给，改善公共服务质量外，还涉及制度层面的建设，即构建完善的基本公共服务制度，并将其作为公共产品向全民提供，这本身就构成了现代政府制度的一部分。
3．建设服务型政府有利于优化政府治理实践，推进国家治理现代化进程
2013年11月，党的十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在国家治理体系与治理能力现代化视阈下重新审视服务型政府建设，可以发现其暗含的功能，即服务型政府建设为优化政府治理实践创造了契机，是推进国家治理现代化进程的重要动力源泉之一。鉴于我国政府在市场经济、社会发展中的重要地位，政府治理无疑是国家治理的关键构成，政府治理体系与治理能力现代化的程度直接关系到国家治理体系与治理现代化目标的实现。而服务型政府建设本身就是政府治理创新的重大举措。以服务型政府建设为重点和主线，政府通过转变职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式等实现自身有效治理的同时，还可以带动市场与社会两方面的治理进展：一方面，通过进一步简政放权，优化市场监管，为市场在资源配置中起决定性作用留有足够空间，促进现代市场体系和与之相匹配的宏观调控体系的建立与完善；另一方面通过加强公共服务提供，推广政府购买服务，鼓励和支持社会参与，激发社会组织活力，推进社会治理创新，实现公共事务与公共服务的多元善治格局。
（三）服务型功能实然状态：成效与问题
服务型功能实然状态是指服务型政府的功能实际发挥程度，具体表现为服务型政府建设的实际成效及存在的问题。从应然状态看，建设服务型政府应是我国政府应对社会转型挑战、推进全面深化改革、改善福利民生、增进公平正义的“一剂良方”。但这剂良方的实际功效还必须经由实践检验。自2004年建设服务型政府的构想与规划在中央层面达成共识并进入实践落实以来，我国服务型政府建设取得了显著成绩，但仍存在一些问题导致服务型政府应然功能未能完全发挥。
1．我国服务型政府建设的成效
在政府职能转变方面，政府在就业、医疗卫生、社会保障、住房保障、教育、文化体育、基础设施等方面的职责履行不断加强。例如，在“十二五”期间，我国城镇新增就业人数超过6400万人，城镇保障性安居工程住房建设4013万套，农村贫困人口减少一亿多，教育水平和质量明显提升，基本医疗保险实现全覆盖，基本养老保险参保率超过80%，覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建立。[57]
在政府机构改革方面，中央与地方政府以公共服务为切入点，不断优化组织结构。在中央层面，围绕探索建立职能有机统一的大部门制，整合重组形成人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等部门，为政府更好地提供就业、养老、社会保障、住房保障、环境保护等服务奠定了组织基础；在地方层面，地方政府围绕服务型政府建设在机构改革方面取得了一系列创新性经验。例如，天津市在简政放权、深化行政审批制度改革过程中，逐渐探索出以相对集中行政许可权为核心的行政审批模式。2014年5月，天津市滨海新区行政审批局正式成立，行政审批局统一行使原来分属政府各部门的行政许可事项并承担审批责任，18个部门不再有审批职能，审批印章由109枚减少为1枚专用章。2015年3月，天津市16个区县行政审批局全部挂牌运行。2015年5月，中央编办、国务院法制办在天津市滨海新区召开现场会，充分肯定滨海新区等地实施的“审管分离”行政审批制度改革经验，并确定在其他省市开展扩面试点，推广“一枚印章管审批”的创新实践。整体而言，集中行使行政审批权是地方政府简政放权改革的一大进步，对提高地方政府管理与服务的效率，推进地方服务型政府建设进程具有重要意义。
2．服务型政府建设存在的问题
我国经济社会发展实践的复杂性与政府能力及其所掌握资源的有限性决定了服务型政府的实际功效必然与应然功能存在一定差距。以问题为切入点，讨论研究服务型政府的应然功能在实践发挥中出现的偏差及问题，有利于更好地把握服务型政府建设的方向。目前，我国服务型政府建设存在的问题可从政府在具体实践中暴露的问题与政府公共服务质量两个方面论述。
在具体的政府实践中，下列问题对服务型政府建设影响较为严重。第一，服务行政的理念并未有效贯彻到服务型政府建设实践中，不良行政问题时有发生，严重损害政府形象。云南“躲猫猫”事件、上海“钓鱼执法”，以及频频见诸网络媒体的暴力拆迁、城管暴力执法等事件，暴露出部分地方官员及基层行政管理人员法治与服务意识淡薄、乱作为、违法作为等问题。这些事件和行为都破坏了地方政府的整体形象与公信力，与服务型政府的价值追求和建设取向背道而驰。第二，部分地方政府对建设服务型政府的内涵理解不到位，导致服务型政府建设流于形式。例如将服务型政府简单理解为建设政务大厅或服务中心、开设几部便民服务电话、建设政府门户网站等，使服务型政府建设表面化、形式化；甚至有些地方政府在这些具体事务上也表现出敷衍了事、应付差事，导致政务大厅盲目求大求新却形同虚设、无法真正便民利民，门户网站等电子政务设施存在着更新慢、处理慢、反馈慢等弊端。第三，政府官员腐败及作风问题是当前政府存在的一大隐患，也是制约服务型政府建设的一大隐疾。腐败问题关乎我国社会主义事业与全面深化改革事业的成败，也是建设服务型政府必须要解决的问题。虽然党的十八大以来，我国反腐力度不断加强，反腐效果明显，但不断曝光的官员腐败与作风问题在时刻警醒人们反腐仍然在路上的同时，也反映出我国服务型政府建设的难度。作风优良、业务精湛的领导集体与公务员队伍是建设服务型政府的人力资源基础。若腐败问题得不到有效治理，政府系统内的“蛀虫”必然会毁掉政府存在的合法性与服务型政府建设的根基。
在政府公共服务质量方面，公共服务质量不佳问题影响服务型政府的建设成效。考虑到政府公共服务所涉及的事项较为庞杂，在此仅以公共文化服务为例分析政府公共服务的质量问题。首先，公共服务供给不足问题仍然突出。我国2015年全国公共图书馆图书总藏量为83844万册，人均图书藏量仅为0．61册，远低于国际图书馆协会和机构联合会制定的“人均1．5～2．5册”的标准；[58]而与平均每2万人左右拥有一所公共图书馆的国际标准相比，2015年我国大约每40万人才拥有一所公共图书馆，与国际标准差距悬殊。其次，基本公共服务非均等化问题依旧突出。我国公共文化服务城乡、区域、群体差异明显，减损了公共文化服务的公共性。在城乡公共文化服务比较上，以文化事业费为例，2010年，全国文化事业费323．06亿元，其中农村投入116．41亿元，仅占36．0%；2015年，全国文化事业费682．97亿元，其中农村投入330．13亿元，只占48．3%，仍未到全国一半；[59]在不同区域公共文化服务比较上，2015年，东、中、西部文化事业费分别为287．87亿、164．27亿、193．87亿元，各占总额的42．1%、24．1%、28．4%，区域之间差距明显；[60]在不同群体享受到的公共文化服务上，针对农村进城务工人员、老年人、未成年人、残疾人等特殊群体的公共文化服务供给相对短缺。