服务型政府绩效评估体系的构建
政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，其目的在于通过对政府活动的评定来提高政府的管理效能和公共服务能力。在我国以往的政府绩效评估中，绩效评估目的单一，存在一种单纯“以GDP论英雄”的绩效评估倾向，国内生产总值成为评估政府的关键指标甚至是唯一指标。在这种绩效评估体系的引导下，政府工作的全部重心就是提高国内生产总值，重经济发展轻社会发展，重当前绩效轻长远利益，重发展速度轻发展质量，从而引发各种粗放式、高成本、高耗能、低效率、低质量的发展。服务型政府以“公民取向”和“社会取向”为核心理念，不仅注重政府履行职能的过程，而且更注重政府提供公共服务的有效性。“结果导向”和“外部责任”是服务型政府绩效评估区别于传统管制型政府绩效评估的主要特征。因此，应构建与服务型政府理念相适应的政府绩效评估体系。“评估政府绩效主要不是看政府投入来了多少、做了多少工作，而主要是看它在多大程度上满足了社会和公众的需要。”[21]以此来促使政府在施政理念、政府职能、管理方式上的转变。
科学完整的绩效评估体系是一个由评估主体、评估指标、评估方法，以及在这些方面的制度安排组成的有机系统。服务型政府绩效评估体系构建就是在评估主体、评估指标、评估方法等方面的设计与形构。
（一）服务型政府绩效评估的主体
绩效评估的主体是绩效评估体系中的核心要素。绩效评估主体确定的合理与否，直接影响到绩效评估的结果是否具备科学性与有效性。所有与政府绩效相关的利益相关者，包括组织和个人，都应参与评估。专业评估机构虽然不是政府绩效的直接相关者，但也是政府绩效评估必不可少的主体，它可以弥补社会公众专业知识的不足。
1．执政党
我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制，中国共产党是执政党，各级政府都应把中国共产党的核心理念作为自己的指导思想。我国宪法所确认的四项基本原则的第一条就是坚持中国共产党的领导。所以应把执政党作为政府绩效评估的主体。尽管执政党不负责绩效评估的具体工作，但是会对政府的绩效评估提出政策主张。例如，党的十七大报告提出：“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”，党的十八大报告则提出：“完善干部考核评价机制，健全干部管理体制”。
2．国家权力机关
我国国家权力机关是各级人民代表大会，各级政府都要对权力机关负责并报告工作，受权力机关监督，这是宪法赋予权力机关的权力。权力机关对各级政府的监督和评估具有权威性。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”；第八条规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。上述规定体现了权力机关对政府的监督和考核评价。“国家权力机关对地方政府绩效进行评估是保证主要领导的岗位责任制得到落实和其公开承诺得以兑现《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的最有力的保障；也是为建设廉洁奉公、勤政为民的服务型政府的基本保证。”[22]
3．国家行政机关
政府绩效评估是国家行政机关对自身的绩效所进行的评估。政府应对其自身的行为负责，自觉调控自己的行为。与其他的评估主体相比，被评估的政府对自己工作的努力程度最为了解，所以政府自身无疑是对自己绩效进行评估的最直接的主体。这种自我评估体现了政府自我评价与监督，因而是政府自律机制的组成部分。首先是上级政府的绩效评估。依据宪法和法律规定，地方各级人民政府是国务院统一领导下的国家行政机关，是上一级国家行政机关的下级国家行政机关。上级政府对下级政府负有管理责任，并了解其工作范围和内容。所以与其他考评主体相比，上级政府处于更为直接的地位。其次是审计机关的绩效评估。根据宪法的规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。《中华人民共和国审计法》第二条规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督；第三条规定，审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。近年来，审计监督已经成为监督政府的主要手段和工具。审计机关作为政府绩效评估的主体之一，正在发挥越来越重要的作用。如福建省、吉林省、重庆市等地政府开展的行政效能审计就是由审计部门对政府绩效进行的评估。最后是监察机关的绩效评估。监察部门是政府系统中设立的专门行使监察权的国家行政机关。建立行政监察制度的目的是为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能。因此，监察部门也是政府绩效评估一个不可或缺的主体。
4．专业评估机构
专业评估机构是从事政府绩效评估方面的理论研究和实践探索的专门组织。与其他的评估主体相比，专业评估机构具有专业优势和知识优势。政府绩效评估是一项专业性很强、技术含量很高的研究与实践活动，必须建立各方面专家组成的绩效评估机构，专门从事政府绩效评估的理论和实践指导，使政府绩效评估更符合客观、公正、准确的本质要求。例如，兰州大学成立的“中国地方政府绩效评价中心”就是一个专业评估机构，曾接受甘肃省政府的委托对所辖的下级政府和职能部门进行绩效评估。
5社会公众与大众传媒
社会公众是政府管理和服务的对象，对政府绩效情况有着直接和具体的体验和感受，因而他们应成为政府绩效评估的重要主体。服务型政府把民众的满意作为其追求的目标，所以服务型政府的绩效评估应把公众纳入评估主体中来。这不仅可以使地方政府树立公民取向的绩效观，而且可以更好地服务公众。此外，大众传媒在监督政府方面正在发挥越来越重要的作用。它以独立的身份和独特的渠道直接或间接地承担对政府绩效进行评估的职能。
（二）服务型政府绩效评估指标
政府绩效评估指标体系在服务型政府建设及其绩效评估中占据重要地位。设计系统与合理的指标体系是服务型政府绩效评估的前提和保障，同时该指标体系也对服务型政府建设的行为发挥导向作用。政府绩效评估指标体系的建立是在一定的价值体系的指导下进行的。服务型政府“将以人为本作为最重要的公共行政理念和价值准则”[23]，这就要求服务型政府绩效评估指标的设置必须体现“以人为本”的价值理念。
政府绩效评估指标的设置应紧紧围绕政府的基本职能展开。也就是说，并非政府所做的所有工作都应纳入绩效评估的范围之内。对政府进行绩效评估的前提是明确政府或政府部门的主要职能。政府绩效评估注重的是政府是否真正地履行了其法定职责，而不再局限于评估政府做了什么、做了多少。由于政府的职能不是一成不变的，所以绩效考评的指标也是不断变化的；而且不同层级的政府，同一层级的不同政府部门其侧重点不同，各绩效考评指标的权重也应是不一样的。政府绩效考评指标的确定可以借鉴美国哈佛商学院罗伯特·卡普兰（Robert S．Kaplan）和大卫·诺顿（David P．Norton）两位教授共同创立的平衡计分卡（BSC）模式。平衡计分卡为企业提供了一种全面的评价体系，其核心思想是实现财务、客户、内部流程和学习与成长四个层面指标的平衡。虽然是从企业的发展战略出发，但平衡计分卡也适用于政府的绩效评估。只不过政府绩效评估的核心是对其业绩的认定和价值的估量，而企业的绩效评估更多的是关注企业的利润和生产成本。因此，当平衡计分卡应用于政府绩效评估时，应适时地作出调整，不能简单地套用平衡计分卡。借鉴和修正平衡计分卡的政府绩效评估指标可以调整为政府业绩、公众满意度、政府行为和学习与发展指标。
1．政府业绩指标
政府业绩指标可以借鉴“3E”原则：即经济（Economic）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。“3E”实质上是三种关系，涉及领导活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。经济涉及成本与投入之间的关系。经济性表现为获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平，或者说充分使用已有的资金获得最大量和最佳比例的投入。效率涉及投入与产出之间的关系，指管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率。高效率意味着用最小的投入达到既定的目标，或者投入既定而产出最大。效益涉及产出与效果之间的关系，具体包括产出的质量、产出是否达到了所期望的社会效果等。以环境保护为例，成本指环保主管部门获得的财政拨款，它是管理成本的最初形态；部门从事管理活动所耗费的人力、物力、办公设施和设备等是其投入；产出既包括决策活动的产出，如出台的法规政策、实施细则、环保计划、环境标准等，又包括执行活动的产出，如建设项目的审批、违规企业处罚数目或处罚金额、清洁生产技术的推广数目等；效果则主要体现为环境质量的改善。
2．公众满意度指标
公众满意度指标是服务型政府绩效评估的重要指标。它包括以下八个方面的内容：①便利（convenience）。便利评价的是公民容易接近和获得政府服务的程度。②保障（security）。保障评价的是以一种使公民在接受服务时感到安全和有信心的方式提供服务的程度。③可靠性（reliability）。可靠性评价的是政府服务的正确性和按时提供的程度。④个人关注（personal attention）。个人关注评价的是政府服务与公民个人需求的匹配程度。⑤解决问题的途径（problem－solving approach）。解决问题的途径评价的是雇员为公民提供信息并且利用这些信息来帮助满足他们需要的程度。⑥公正（fairness）。公正评价的是公民相信政府服务是以一种对大家都公平的方式提供的程度。⑦财政责任（fiscal responsibility）。财政责任评价的是公民相信政府正在以一种负责的方式使用资金提供服务的程度。⑧公民影响（citizen influence）。公民影响评价的是公民认为他们能够影响其从政府那里得到的服务的质量的程度。[24]
3．政府行为指标
“只关注最终产品和影响比如服务的数量、单位成本、顾客行为的改变或服务的完成等是粗鲁的、不可靠的、具有欺骗性的和无意义的。”[25]因此，政府绩效评价的指标还应包括政府的行为。政府行为是政府履行政府职能的行为。所谓政府职能，是指“在一定的社会时期内国家行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政权力过程中所承担的职责和功能”。从普遍意义上理解，政府行为指的是“国家行政机关及其行政人员实施行政管理活动的总称”。因此，“政府行为是指政府及其工作人员在特定时期内特定执政理念的指导下，依照有关的制度所进行的社会管理和公共服务的活动。政府行为与政府理念是内与外的关系，政府行为是政府理念的一种外在化的表现形式，在很大程度上体现着政府的执政理念，而政府的理念则深刻地影响和决定着的行为”[26]。本书认为政府行为指标主要包括行为理念、民主参与和依法行政等。
4．学习与发展指标
随着人类社会的发展，地方政府面临的外部环境不断发生变化，这就必然要求政府及时对自身的结构、机制和功能作出调整，实现政府管理创新，以不断适应社会发展的需要。这需要政府具有较高的学习能力，通过保持旺盛的学习力，及时解决发展中的问题，从而推进政府管理的创新。总的来说，政府学习与发展的指标可以分为三个层次：①政府官员和公务员是否具备良好的学习意识和学习能力；②政府内部是否具有良好的学习氛围，是否能为工作人员提供通畅的学习渠道；③政府是否具有较高的组织学习能力来推动和帮助公务员学习。
（三）服务型政府绩效评估的方法
“从我国政府绩效评估的价值取向的演变中，我们可以找到选择绩效评估方法的启示。一个组织的价值取向往往决定着绩效评估的原则，同时绩效评估方法的选择也受到组织价值取向的影响。”[27]服务型政府以“社会取向”为其导向理念，这就要求服务型政府的绩效评估方法能够直观地反映公众对政府行为的接受和认可的程度。所以服务型政府绩效评估所采用的评估方法不仅应能评估政府的效率，还应能衡量公众对政府的满意度。
1．主观评估方法
主观评估方法是指根据政府绩效评估专家、社会公众主观感知、体验和调查到的政府行为绩效和服务态度等衡量政府绩效的方法。在绩效评估的实践操作中，最常采用的主观评估方法是公众评议，比如河北邯郸的“万人议政府”，针对评估的内容设计公众评议表和调查问卷，来评估公众对政府服务的满意度。
2．客观评估方法
客观评估方法是指根据客观绩效评估指标，采用各种定性、定量的方法来对政府绩效作出科学精确衡量的方法。在绩效评估的实践操作中，最常采用的客观评估方法是多指标绩效考核，根据评估内容，设定绩效考核指标，对被评估单位进行绩效指标考核，比如公务员年度考核，机关目标考核等。
（四）服务型政府绩效评估的法制建设
绩效评估作为加强政府管理的重要工具，能够有效地提高政府工作的效率及质量。政府绩效评估不仅有助于公众监督政府的行为并发现其中存在的问题，而且还能够使政府及时了解公众的需求，使自己的行为导向公众的需求，从而更好地服务于公众。但政府绩效评估涉及评估主体、评估指标和评估方法等一系列的复杂环节，因此需要法律制度来保证绩效评估的客观性和公正性。促进政府绩效评估活动的法制化，对于提高政府绩效评估的有效性具有重要意义。
自20世纪以来，我国的政府绩效评估得到了蓬勃发展，并取得了一定的成绩。但是政府的绩效评估仍缺乏一整套完整的制度保障，使得现有的政府绩效评估缺少规范性，随意性较大。因此，应借鉴西方发达国家的有益经验，出台关于政府绩效评估方面的专门法规，规范和引导我国政府绩效评估的活动。只有这样，才能保证政府绩效评估不会流于形式，才能提高绩效评估的有效性，才能体现真正地对公众负责，才能保证服务型政府的建设。