实然与应然的差距：服务型政府功能状态偏差的原因剖析
服务型政府建设是一项长期的系统工程。目前我国建设服务型政府的目标仍未完成，服务型政府应然功能与实然功能仍有较大偏差，服务型政府建设实践仍存在诸多问题。究其原因，我国社会转型期的经济社会发展的复杂性、政府改革的不确定性都增加了服务型政府建设的难度，阻碍了政府服务功能的有效发挥。
（一）中国经济社会发展的时空特殊性背景下服务型政府建设的复杂性
1978年，党的十一届三中全会在拉开改革开放大幕的同时，也重启了我国的现代化进程。改革开放近四十年来，我国的现代化建设成绩突出，但问题众多。在我国快速现代化过程中，区域差异问题暴露得更加明显。其中，东部较发达的省市已完成现代化进入后现代化阶段，而中、西部地区还处于现代化中期或初期阶段。有学者将这一现象概括为“两化叠加”，并将其视为中国治理最大的、无形的难题。[61]不同区域不同的发展实践与发展阶段构成了我国经济社会发展的时空特殊性，也增加了服务型政府建设的复杂性。
一方面，“两化叠加”加重了政府管理与服务的难度。“事实上，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”[62]，现代化的过程是社会公共事务增多、社会关系更加复杂的过程，也是各类社会问题、矛盾冲突增加的过程，要求政府承担更多的公共管理和社会治理任务；而“后现代化或后工业社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务”[63]，对政府的服务职能及服务质量提出了更高要求。按照一般规律，“在现代化阶段，政府发展的基本特征就是强化管理；在后现代阶段，政府发展的基本特征才是扩大服务范围和提升服务水平”[64]。而现代化与后现代化在我国经济社会发展上的重叠交叉，要求现阶段服务型政府建设必须在合理利用有限公共资源的前提下既要实施现代化的管理，又要扩大公共服务以满足社会新增的公共需求。
另一方面，“两化叠加”使服务型政府建设更加难以达成共识。现代化与后现代化阶段的发展要求、公共需求存在明显差异，处于现代化过程中的地区可能要求更快更好地发展经济，提高人们物质生活水平，而处于后现代化的地区可能更加追求良好的社会福利、高质量的公共服务与满意的社会环境等。而我国现阶段的“两化叠加”不仅体现在全国范围内的不同区域，也体现在同一省份的不同县市，甚至同一县市内的差距，这就使得在某一层级上建设服务型政府面临多重目标选择，关于建设什么样的服务型政府的共识更加难以达成。
（二）外部条件未完备的前提下服务型政府建设的长期性
西方发达国家虽然没有“服务型政府”的提法，但大部分西方国家政府已建立起了以公共服务为导向的政府。从西方国家的经验看，以公共服务为导向的政府应该是经济社会发展到一定阶段的产物，是在现代化完成、物质财富积累充分、市场经济发达、公民社会成熟等外部条件完备的情况下，在恰当时机进行的政府革新。而我国提出建设服务型政府的目标是基于以往片面追求经济增长，忽视社会建设与公共服务供给导致一系列社会问题、矛盾及冲突的实践压力而采取的政府革新战略，属于“倒逼”型的政府改革。但从外部环境看，我国建设服务型政府的外部条件尚未完备。这就决定了我国服务型政府建设必定是一项长期工程。实际上，早在建设服务型政府的目标提出之时，学术界就有观点认为该目标提出得过早，服务型政府并不能很好地概括我国社会转型及经济社会发展所需要的政府类型。从一定程度上讲，本该作为终极目标的服务型政府被当作阶段目标较早地提了出来。
服务型政府建设至少需要以下三个条件的完备。首先，成熟的市场经济是建设服务型政府的经济基础。成熟的市场经济可以充分发挥市场在资源配置与经济发展中的作用，从而可以使政府退出微观经济领域，集中精力与资源搞好宏观调控与公共服务；另外，发达的市场经济可以为建设服务型政府、强化公共服务积累充足的物质财富。而我国市场经济体系仍处于发展阶段，远未达到成熟发达的地步，政府仍需要继续进行市场经济改革以确保市场在资源配置中发挥决定性作用；在地方政府层面，更好更快地发展市场经济仍是政府施政的重要目标。
其次，充足的社会力量是建设服务型政府的辅助条件。以公益性社会组织、公民团体及个人为代表的社会力量的成长和壮大是服务型政府退出社会自行调节领域的前提，也是增加公共服务供给、改善公共服务质量的重要辅助力量。而我国的社会组织、公民团体等社会力量先天不足，后天发育水平参差不齐，在一些重要公共领域无法承接政府相应职责的转移，在公共服务多元化供给中参与范围、力度仍然不够。这就使我国的服务型政府要承担更多的公共管理与服务职责。
再次，健全的法治国家体系与社会规则体系是建设服务型政府的依托屏障。从某种程度上讲，完整意义上的服务型政府只能存在于法治国家与规则社会。完善的法律制度、较强的法治观念与规则意识可以很好地规范社会关系，协调社会行为，减少社会冲突与矛盾，进而减少政府对社会的微观管理，缩小行政职能范围，简化政府机构，为建设服务型政府提高良好的依托屏障。就我国经济社会实践看，上述条件正在不断改善，但距离成熟完备还有一定差距，这就导致我国服务型政府建设存在诸多困难与阻力，服务型政府应然与实然功能的偏差。
（三）政府系统配套改革未到位的条件下服务型政府建设的困难性
从所涉及的领域和事项看，建设服务型政府不是单一的改革事项，而是糅合了政府职能转变、机构改革、财政体制完善等多领域改革的系统性工程。服务型政府建设的水平及成效与政府系统配套改革进度息息相关，在政府其他领域配套改革未跟进、未到位的情况下，建设服务型政府的难度无疑是很大的。
首先，加快政府职能转变是建设服务型政府的内在前提，而目前政府职能转变仍未到位，影响了服务型政府建设进程。从1984年10月，党的十二届三中全会首次明确提出政企分开与政府职能转变问题，到2013年11月党的十八届三中全会仍在强调加快政府职能转变，证明了政府职能转变的重要性与艰巨性，也反映了我国政府职能转变仍处于现在进行时。在当下的政府职能转变与调整中，中央与地方政府职能划分不够清晰细化、政府职能在各领域的配置不合理、社会管理与公共服务职能仍需强化等问题都加重了服务型政府建设的难度，这些问题不解决，服务型政府建设也就无法向深层次推进。
其次，深化机构改革是服务型政府建设的结构基础，而目前政府机构改革不彻底形成的遗留问题成为服务型政府建设的内在障碍。政府职能转变与机构改革是不可分离的有机组合，也是建设服务型政府的前提基础。多年来，我国政府机构改革主要围绕政府职能转变，以建立职能有机统一的大部门制为重点展开，取得了显著成效。但目前存在部门职责重叠、部门协调机制不健全、机构改革的制度保障与法治基础不完善等问题。另外政府机构改革与行政区划改革、事业单位改革等相关领域改革没有很好地结合起来，导致机构改革效果低于初始设计，这些都对服务型政府建设向纵深发展造成了一定结构障碍。
再次，优化公共财政体制改革是建设服务型政府的资源保障，而目前公共财政体制与服务型政府建设要求不匹配，延缓了服务型政府建设的进程。财政是庶政之母、邦国之本，完善合理的财政制度能够为服务型政府建设提供充足的财力保障。在服务型政府框架下，公共财政体制应该从侧重经济建设向侧重增加公共服务供给、实现基本公共服务均等化转变。但目前我国公共财政体制存在地方政府财权与事责不匹配、公共服务支出不足且支出结构不合理、财政转移支付及资金不合理不规范不透明等问题，制约了地方政府公共服务职能的强化与改善，从而影响服务型政府建设的整体进程。