以管家理论重塑政府购买公共服务的行为

自20世纪80年代以来，在全世界范围内掀起了一股行政改革的浪潮。这次改革的核心是建立政府与私营部门和非营利组织之间的伙伴关系。“在公共部门的创新方案中，建立伙伴关系是核心要素之一。所要建立的伙伴关系包括社区伙伴、私营部门伙伴、非营利组织伙伴等。”^[12]这种伙伴关系的建立意味着要打破以往的政府作为公共服务的唯一生产主体的格局，发挥其他组织在公共服务供给中的作用。这种以组织间合作而非组织扩张的方式实现的服务提供，除了避免政府组织规模的增长外，其特征还在于利用非营利组织的资源优势，形成公私协力的局面，以更好地实现社会服务的提供。在这一过程中，政府购买公共服务模式随之得到发展。政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用^[13]，其本质是公共服务的契约化提供模式。

目前学术界对政府购买公共服务的研究主要集中于以下四个方面：①政府购买公共服务的理论基础。对此，有些学者把公共物品理论作为政府购买公共服务的理论基础，有些学者则以倡导“企业家型政府”的新公共管理理论为理论基础。②政府购买公共服务的模式，比如王名和乐园在其合著的《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》中认为有三种购买模式：依赖非竞争性购买、独立非竞争性购买和独立竞争性购买。③政府购买公共服务的范围，比如沈亚平教授认为政府外包必须考虑公共性限度、效率限度和合法性限度。④政府购买公共服务的实践和经验。很多学者都把其他国家的政府购买公共服务的实践作为研究对象，从而为中国提供一定的参考，比如王浦劬教授在其《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》一书中采取理论与实证相结合、问题与对策相结合、国内外研究成果相结合的形式，总结了政府向社会组织购买公共服务的总体情况和实际案例。综上可以发现，学术界对于如何来管理政府购买公共服务中的契约合作关系，从而保证公共服务有效供给的研究却很少。“尽管合作关系的特点已经得到了学界大量的研究，但关于合作关系的管理研究得很少，而且这些研究主要集中于如何来建立合作关系。”所以本章选取了购买公共服务合同签订后的合作关系的管理作为研究对象。

政府购买公共服务的管理与传统的政府管理不同。在传统的官僚体制下，政府能够通过法定的等级关系、运用权力和规章制度来监督和协调自己的行为，而当公共服务以政府采购的方式得以提供时，管理、协调和监督对政府来说就变得非常困难。政府不仅要管理自己的内部运作，而且还要安排和管理与自己没有隶属关系的其他组织的关系，即“公共服务购买能否带来理想的结果取决于政府管理新的关系、问题和不确定性的能力”^[14]。但大多数的政府部门缺少管理这种合作关系的能力。“尽管政府采购能带来很大的利益，但如果合作关系得不到有效的管理，成本也是巨大的。”^[15]要想获得公共服务购买所带来的利益，“政府必须是一个聪明的买家，一个有技巧的采购员以及老练的购买监督者”^[16]。