从理念到实践：服务型政府的发展脉络
我国建立服务型政府的理念及实践图景并非无源之水、无本之木，而是根植于社会发展的基本矛盾、经济体制改革的基本逻辑、政府转型与行政发展的现实压力，并在借鉴国外政府改革前沿理论与实践基础上提出的，具有中国特色的概念。中国在新世纪伊始提出建设服务型政府的发展目标是一种“历史压力下的历史性选择”[37]。
（一）从为人民服务的政府到服务型政府的逻辑递进
与西方国家政府不同，在我国，政府更准确的称谓应该是“人民政府”，为人民服务是我国政府始终坚持的根本宗旨，这使得我国政府在成立之初就具备了人民性与服务性两大属性。其中，人民性是为了在国体、政体中确保人民主权与人民当家做主，并由系统的国家组织架构与制度运转体现出来，侧重政治性色彩。而服务性是对国家机构，尤其是对政府职能、机构等基本元素设计与运行的基本框定，也是对政府与社会之间服务与被服务关系的描述，侧重服务性色彩。这就使得为人民服务的政府与服务型政府在根本逻辑上是一致的。有学者就认为“服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”[38]但从具体演进上，服务型政府与为人民服务的政府既有联系，更具有明显差异。
其差异性主要体现在以下三个方面：首先，从层次上看，为人民服务的政府是对政府性质与宗旨的规定，是本质层面上的问题；而服务型政府则是对政府职能体系与结构的再设计，是具体层面上的问题。为人民服务的政府所体现的人民性与服务性两大属性实际上也是政府政治属性与社会属性的体现，人民政府成功实现了二者的有机结合。服务型政府是在政府职能设计与职能转变中突出公共服务职能，并统筹协调管理与服务二者的关系，更加接近实际改革要求。因此，二者所阐述的不是同一层次的问题。其次，从运行上看，为人民服务的政府与服务型政府存在明显的不变与变的差异。为人民服务作为我国政府的根本宗旨，是由我国以人民民主专政为国体与以人民代表大会制度为政体的社会主义性质所决定，不存在变化或改革的空间；而服务型政府是我国经济体制改革、行政体制改革与政府发展的产物，其确立形成的过程也是政府职能转变与调整的动态适应。最后，从目的上看，为人民服务的政府是对政府合法性根源的确定，而服务型政府是在新的实践中强化政府合法性，也即以服务型政府建设引领新的合法化过程。
根据哈贝马斯的定义，“合法性”意味着“某种政治秩序被认可的价值”，“统治秩序的稳定性也依赖于自身在事实上的被承认”。[39]阿尔蒙德对“合法性”的定义更加具体。他认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的。”[40]在合法性起源上，中国共产党在领导全国各族人民在争取民族独立、国家解放过程中确立了党的执政与政府领导的起始合法性。为人民服务的宗旨旗帜鲜明地表明了我国政府的合法性根源在于人民支持和拥护，但在不同阶段，政府寻求合法性的途径和方式不同。伴随我国现代化建设实践的深入和公民权利意识的觉醒，在中国共产党完成由革命党向执政党转变的同时，政府合法性强化已从基于革命功绩转为基于发展政绩，并开始侧重以提供公共服务，改善和保障民生为重点增强人民对政府的满意度。当下，建设服务型政府就是对以往单纯追求经济发展、片面寻求的“GDP导向”的政绩合法性实践的纠偏，是在为人民服务的宗旨框架下，更加突出以公共服务改善民生，以服务质量赢得人民满意的合法性的强化路径。
（二）从服务行政理念到服务型政府模式的具象演化
“服务型政府”概念是学术界在多年讨论基础上，由服务行政理念发展而来。[41]从经济基础与上层建筑的关系看，我国提出建设服务型政府的目标是市场经济发展的必然产物，也是市场经济所要求的服务行政理念的升华。服务型政府重要理论源泉之一是服务行政理念的发展。1938年，德国行政法学家恩厄斯特·福斯多夫在《当成为服务主体的行政》一文中提出“服务行政”的概念。在我国，“服务行政”概念从提出到扩展应用再到成为服务型政府的理念基础，经历了一系列发展演变过程。
1．服务行政理念的提出
在国内学术研究中，服务行政理念的提出可以追溯到行政法学与行政学两个源头，二者之间相互交流、相互促进，共同发展和丰富了服务行政的内涵体系。在行政法学领域，行政法学研究者基于我国由计划经济向市场经济过渡的经济转型实践所提出的行政法理念与角色更新诉求，较早地提出并论述“服务行政”相关问题。在计划经济时期，受苏联行政法理论影响，我国行政法遵循片面的“管制需要”说，[42]充当政府对经济社会实施管控的工具。然而1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后，我国由计划经济向市场经济的转轨开始走向系统化、制度化。计划经济下出于管制需要的行政法理论迫切需要进行革新重塑以适应新的市场经济改革需求。早在1995年就有学者提出，市场经济下驱动社会运行并决定资源配置的关键应在于市场，政府机构设立与行政行为应围绕市场活动提供必要的服务和保障，行政法实现由“控制”转向“以服务为目的”，对于顺利实现向市场经济过渡具有决定性意义。[43]也有学者认为，现代行政法的主要内容应该是“服务”与“授益”，重心是“服务行政”，理论基础是“服务论”，将服务行政作为我国行政法的理论基础，将有助于促进我国的行政法制建设。[44]
相对于行政法学领域的研究，行政学更突出经济转轨及市场经济建设过程中对政府服务职责与角色的探讨与塑造。同样在1995年，有学者提出我国行政现代化的目标就在于建立市场化的政府行政，实现公共行政由国家权力载体转变为提供公共服务的实体。[45]1996年，有学者总结道，在我国社会转型过程中，权威行政与服务行政呈现出一种犬牙交错、相克相生的状态，而“服务行政”将是政府公共管理与服务发展的必然趋势。[46]学术界对服务行政的研究探讨在充实行政学前沿学术成果的同时，开始实现理论研究与改革前沿逐渐结合。
2．从服务行政到服务型政府
从学术成果看，我国对服务行政理念的早期研究基本分布在1995—1998年这一时间段。在行政学研究中，1998年，新一轮政府机构改革成为学术研究的重点，但也有学者从机构改革入手，在融合服务行政理念基础上首次提出“服务行政模式”，并将其作为继传统的统治行政、近代的管理行政模式后的新的行政模式。[47]改革实践需求在指引理论研究方向的同时，也促进了理论研究的升华。在政府机构改革推动下实现的由服务行政到服务行政模式的跨越式研究为服务型政府理论的提出奠定了知识储备基础，服务型政府理念呼之欲出。2000年，“服务型政府”概念首次得以明确阐释，有学者提出：“服务型的政府就是为人民服务、为社会服务、为公众服务的政府，政府定位为服务者角色，将服务作为一种基本理念和价值追求，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”；并将服务型政府作为与统治型、管理型政府并列但根本性质迥异的新的政府模式，其核心区别在于“服务型政府在制度上保障服务理念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上”[48]。此后，更多的学者开始关注服务型政府理论体系的研究与建构，分别从政府宗旨与性质、社会转型与政府职能转变、政府与社会关系、政府治理模式等角度论述服务型政府的内涵、框架与运行机制等，使服务型政府研究逐渐成为政治学、行政学领域的研究重点与热点。
（三）从服务于经济到聚焦于公共服务的实践进路
服务型政府的提法出现于实践领域的时间略滞后于理论研究。在具体含义上，最初实践中的服务型政府要比学术讨论中的服务型政府的范畴狭窄，侧重强调服务于市场经济与市场主体，后来经过理念更新与实践发展，服务型政府的实践含义才逐渐转到公共服务上。
1．服务于市场经济——地方政府对服务型政府的早期探索
我国市场经济改革发展的大潮、以政绩为导向的官员考核晋升机制既为地方政府竞争提供了平台，也为地方政府创新注入了动力。其中，服务型政府理念的提出就是具有创新性的地方政府在市场经济条件下努力寻求发展突破口的成果之一。2001年6月，大连市第九次党代会率先作出建设服务型政府的决议，同年10月，大连市政府通过《大连市关于建设服务型政府的决议》，明确要求建立满足市民和投资者要求的“公共管理”机制；时任大连市市长的夏德仁提出建设服务型政府，必须对现行的政府行为进行规范，优化大连的经济发展环境，把大连打造成为交易成本低、商务机遇多和市场秩序好的投资宝地。[49]2001年10月，时任上海市市长徐匡迪表示，为应对加入世界贸易组织（WTO）后的体制性挑战，上海正在全国率先建立一个高效、精干的服务型政府，为中外各类企业提供良好的政府服务和安全稳定的社会经济环境。[50]2002年初，时任南京市市长的罗志军认为服务型政府需要与经济发展同步规划、同步建设，并提出按照“一年构建框架，三年初步完成，五年形成规范”的框架拟于2015年初步建成规范透明、廉洁高效的服务型政府。[51]这些地方政府能领先于其他地方较早地提出建设服务型政府的理念与政策，反映了地方政府为适应市场经济要求进行职能转变与角色调整的创新探索，但也反映了实践初期地方政府对服务型政府认识的狭隘。
2001—2002年，尽管有地方政府提出建设服务型政府的实践命题，但对什么是服务型政府，怎样建设服务型政府并没有形成清晰的认知，进而导致早期的服务型政府建设实践存在不可避免的局限性：一方面，对服务型政府功能确定狭隘化。在服务型政府建设的早期实践中，地方政府基本将服务对象限定为市场经济及市场主体，即通过提高政府行政效率与服务质量改善当地招商引资与企业发展的环境，为市场经济及市场主体服务，最终还是体现为以发展经济为目的。服务型政府在某种程度上充当了地方政府加快经济发展的新的生长点。考虑到地方政府所面临的经济发展与政绩考核压力，这种服务型政府认知模式及实践进路有其发生和存在的合理性，但的确已经偏离了服务型政府的本质含义。另一方面，将服务型政府建设简单化。地方政府将服务型政府视为一项可短期内规划完成的任务或可细化操作的具体项目，甚至把建设政府门户网站、开设便民服务热线、设置领导接待日等“细枝末节”等同于服务型政府建设，简化、拉低了服务型政府的内涵与层次。
服务型政府代表着我国社会转型期市场经济发展要求下的新的政府模式，其更加突出政府的公共服务导向，涉及行政体制、政府职能、行政文化等的系统调整与变革。尽管早期地方政府并未从系统改革、治理范式转换角度看待服务型政府建设，但这些带有摸索性质的创新实践为我国后期推行的更加完整意义上的服务型政府建设奠定了实践基础。
2．确立公共服务导向——建设服务型政府实践的全面展开
2002年11月，党的十六大首次将政府职能明确为“经济调节、市场监管、社会管理与公共服务”，这一界定为我国政府职能转变指明了方向。2003年初突发的“非典”疫情暴露出我国公共服务事业的落后与不足，也使得以往片面追求经济增长的发展道路难以为继。在很大程度上，“非典”疫情充当了打开建设服务型政府“政策之窗”的“问题源流”，为我国提出建设服务型政府的目的创造了契机。2004年2月和3月，时任国务院总理的温家宝分别在中央党校、十届人大二次会议上强调要“建设服务型政府”。2006年10月，党的十六届六中全会进一步要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，服务型政府第一次被写入党的指导性文件中。此后，党的十七大、十七届二中全会、十八大、十八届三中全会等多次党的重要会议不断重提服务型政府建设，并呈现逐渐强化、深化、细化的趋势。与服务型政府顶层设计相对应，服务型政府建设实践在全国范围内迅速铺开。
与2001—2002年地方政府对服务型政府的探索不同，此次在中央层面提出的服务型政府建设框架更加突出政府的公共服务职能，既包括为市场经济、市场主体服务，更突出为社会、为公众提供公共服务。在认知层次上，建设服务型政府作为政府治理创新的系统范式，与加快政府职能转变及机构改革相结合，成为深化行政体制改革、促进政府发展的基本目标。在管理与服务的关系处理上，建设服务型政府并不是忽略管理，而是更加突出基于服务目的的管理；在服务型政府框架内，改善管理与强化服务是一致的，并且在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，服务型政府应将管理、治理、服务等多种工具手段融合运用于公共治理与服务过程中。在实施路径上，建立符合国情、完整可持续、基本覆盖城乡的基本公共服务体系，健全基本公共服务制度，推进基本公共服务均等化是现阶段建设服务型政府的重要路径。构建基本公共服务体系及制度也成为连接服务型政府建设与社会民生改善的桥梁，使得服务型政府建设直接贴近民众需求。在具体内容上，服务型政府框架下的“公共服务”一般是指基本公共服务，即由政府主导提供的旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务，主要包括基础教育、社会保障、医疗卫生、就业服务、公共文化、环境保护、基础设施等领域内的基本服务事项。