公共服务供给主体间合作机理及演进
（一）概念框架
1．合作资源
“合作资源”的概念来源于“关系资本”，是指因合作而产生的对公共服务有效供给具有价值的利益体现，包含因公共服务合作供给而产生的专门性投资、为信息共享而建立的专门信息网络等，同时也涉及所开发制定的合作规则程序、事项的专属管理权、公共服务供给主体间所建立的默契和信任等无形资源。与公共服务参与主体自有资源相比，合作资源形成于多主体的互动过程之中，它代表着公共服务各参与者之间建立联系及进行合作的可能。
2．合作成本
“合作成本”概念来源于交易成本经济学的基础性概念“交易成本”。公共服务供给过程中各主体间的互动迥异于市场经济主体间的交易，但与市场主体相同，公共服务供给主体间同样存在竞争与合作关系，在竞争与合作的统一过程中必然伴随着各种交易成本。在埃里克·弗鲁博顿（Eirik G．Furubotn）和鲁道夫·芮切特（Rudolf Richter）所发展的交易成本理论基础上，本书将合作成本分为三类：市场性合作成本、管理性合作成本与政治性合作成本。市场性合作成本主要涉及：[42]问题调查费用，例如对公共服务事项本身及相关可能供给主体进行调查研究的费用；②谈判和决策费用，如众多公共服务供给主体就职责分配所展开的谈判而引发的费用；③合作过程中的监督费用。管理性合作成本主要指公共服务供给主体内部为完成合作任务而使得各项相关决策得以贯彻执行的费用。政治性合作成本则主要涉及民间组织、市场组织等主体与政府组织间在文化和制度规则等方面的协调费用。①
3．合作租金
实际上，“合作租金”的概念在本书中的内涵基本等同于企业组织合作网络中的“关系租金”概念，是指由于交换关系所产生的一种超额利润。本书中合作租金意指合作资源为公共服务供给主体创造的一切价值，包括成本的降低、竞争力的增强、资产的增值、效率的提升、公信力的强化等。
4．主观期望
“主观期望”是指公共服务的可能供给主体主观认为参与公共服务供给，尽管可能会受到一定的规则约束并需支付一定的成本，但参与合作将产生更大的有形价值与无形资产。
（二）合作资源、合作成本及合作租金之间的关系类型
实际上，对于公共服务供给个体而言，合作资源并不必然会带来合作租金，按照合作资源的效果，可以将合作资源区分为正合作资源与负合作资源。正合作资源指能够为公共服务供给主体带来合作租金的资产，例如特定事项的专属管理权、政府给予的税收优惠等；负合作资源则会给公共服务供给主体带来负面的合作效应，例如民众倾向于将合作关系之中所有的责任都归咎于政府组织，一旦合作关系中其他性质的组织出现不良声誉，则合作关系网络中的所有组织都会受到指责。
因此，合作资源对合作成本及合作租金的影响有以下三个假设：
假设1：公共服务供给主体获得的合作租金与正合作资源呈增函数关系，但合作资源的增加必须设有一定的限度，否则公共服务的多主体供给将失去意义（如图8－4所示）。伴随着公共服务供给主体合作资源的增多，各主体间的合作在深度和广度上都将有所增加，可体现为由单纯政策扶持到深层的财政支援、技术辅助和人员共通，此过程中合作租金不断增长，合作关系得以强化，合作的极限是公共服务的共同供给主体间在政策、人员和技术等方面完全同步，此时合作租金达到最高点，但同时公共服务供给主体的独立性也将丧失，各个主体沦为同质性主体，公共服务多元供给的本初设想也在此时失去价值。
图8－4 合作租金与合作资源的关系
假设2：公共服务供给主体获得的合作租金与负合作资源呈减函数关系。在现实社会中，公共服务供给主体间以正合作资源为主，若一旦发现负合作资源则合作关系将破裂。
假设3：公共服务供给主体所支付的合作成本大体上与合作资源呈正态分布函数（如图8－5所示）。之所以呈现此种关系是因为，在合作关系建立初期，随着公共服务供给主体间合作次数的增多，合作前的调查成本、合作达成阶段的谈判成本和为了完成合作事项所需的管理性成本也随之增加。但随着合作关系的进一步深化，各主体借由彼此间逐渐增加的信任感未经谈判也可达成合作关系，在彼此信任的主体间合作的监督任务减少，监督成本相应降低。管理本身就具有重复性，管理程序随合作次数的增多而更为熟练，管理成本随之降低。同时，不同性质的组织在多次合作过程中建立起的默契也将在较大程度上降低政治性合作成本。综上，合作成本在公共服务供给主体间的合作初始阶段与合作资产呈递增关系，随着合作关系的深化，合作成本与合作资产呈递减关系，当合作成本为0时，则合作主体已失去其独立性。
图8－5 合作成本与合作资源的关系
（三）公共服务供给主体间合作类别
合作的最终目的是实现1＋1＞2的合作效应，但从公共服务供给参与者的个体价值结构角度而言，其参与合作的目的不仅仅是合作的整体正效应，也包括其个体的长远合作租金，即实现每个参与者的合作租金大于合作成本。
依据合作资源与合作租金、合作成本之间的关系，公共服务供给主体间合作包含以下三种可能：第一，在合作关系建立初期，公共服务供给个体所支付的合作成本与所获得的合作租金基本相同，但随合作资源的增多，合作租金很快超过合作成本，合作正效应不断增强（如图8－6所示），本书称之为“低阶合作”。此种合作达成的条件极为苛刻，要求合作参与者在开展合作行为之初已经彼此熟识，具有共同的信念和价值观，且就合作责任分担、合作租金分配等事项达成完全一致，各项合作成本均极低。第二，在合作关系建立初期，公共服务供给个体所支付的合作成本大于合作租金，但随着合作资源的增多，合作成本逐渐降低，合作租金逐渐增多，合作成本与合作租金逐渐达到平衡，且在到达合作极限点之前合作租金开始大于合作成本（如图8－7所示），本书称之为“高阶合作”。这种合作模式具有一定的普遍性，更具现实意义，因而能够体现更多的现实关照。第三，从合作展开初期一直到合作极限点之前，合作成本一直高于合作租金（如图8－8所示），本书称之为“假象合作”，如公共服务供给参与各方在某种特殊情境或政府组织强力协调下签订合作协议，但由于合作租金长期高于合作成本，致大多数合作参与者对协议的履行阳奉阴违，合作失去意义。
图8－6 低阶合作
图8－7 高阶合作
图8－8 假象合作
（四）公共服务供给主体的合作机理
公共服务供给参与者的主观期望是合作实现的前提条件。政府组织作为一方主体，虽然在权力和资源等方面拥有更多优势，但完全依靠强制力所达成的合作只是一种短期的非共赢合作，且长远来看，可能会产生较大的合作负效应。故唯有公共服务各方主体均从主观上认可合作可能达成的合作租金，才可能产生合作正效应。因此，政府组织应率先转变观念，形成开放性的文化氛围，并利用自身和民间力量倡导合作概念，激发合作意愿，凝聚合作的主观期望。在主观期望普遍建立的前提下，各方共同贡献能够产生合作租金的合作资源，如政府组织的政策扶持、民间组织的专业力量、市场经济组织的资金注入等，同时谋求合作成本的降低，实现合作参与组织间的充分沟通，在合作过程中建立良好的合作信用，并形成合作组织间的信任文化。唯有如此，实现合作参与各方之合作租金均大于合作成本，或合作参与者对其长期合作租金的有效增长形成认知，高阶合作才能实现（如图8－9所示）。
图8－9 公共服务供给主体合作机理
（五）合作的演进
现实的公共服务提供过程远远比理论推导要复杂。中国公共服务供给主体呈金字塔形结构，公共服务供给主体间合作往往依靠层级制的命令结构完成。中央政府是公共服务政策的制定者，地方政府和其他基层非政府的民间组织、市场经济组织是公共服务的具体提供者。在这种合作架构之下，地方政府和其他基层组织的主观期望可能并未真正形成，取而代之的是中央政府的权威影响。在中央政府权威的影响之下，地方政府和各类基层组织在公共服务供给过程中的合作成本可能一直居高不下。其变通措施是背离中央决策，提供对其来说更加有利可图的公共服务，或向中央政府争取更多的资金支援，这就形成了事实上的假象合作。
而伴随着政府公共服务相关政策的改进，即服务外包、特许经营、补助等合作资源的开发，大量非政府民间组织和市场经济组织对合作提供公共服务形成主观期望，在合作初期阶段，即能从合作之中获取利益。这种基于一己私利而诱发的合作关系即是低阶合作。
在假象合作关系与低阶合作关系形态下，公共服务基层供给者提供公共服务的动机源于命令链条的压力和现实利益的驱动。因此，公共服务参与者价值取向异化极易发生，合作关系脆弱性较大，合作关系随时可能破裂，公共服务的供给质量也无法保障。高阶合作是基于道义、信任和互惠的自发性和志愿性合作关系，也正是因为公共服务参与各方彼此之间相信对方的真诚，认可对方承担合作义务的能力，才可能形成对未来一段时间内合作正效应形成主观期望，在合作初期主动付出更多的成本，建立相对稳定的合作关系（如图8－10所示）。
图8－10 公共服务供给主体合作演进