良法的保障机制

保障机制对于良法而言，关涉到立法的质量控制，备案审查与立法后的反馈评估是良法保障机制的主要形式，两者从静态与动态的角度，实现对立法的质量控制。

1．保障机制之备案审查。例如，我国《立法法》第87条、88条、89条规定了立法接受备案的主体、需要改变和撤销的情形以及主体权限。接受备案的机关是：①行政法规报全国人大常委会备案；②地方性法规、自治条例和单行条例报全国人大常委会和国务院备案；③部门规章和地方政府规章报国务院备案，地方政府同时报地方人大常委会备案；④较大市的规章同时报省级人大常委会和人民政府备案；⑤根据授权制定的法规报授权决定规定的机关备案。在备案审查中，发现如下五种情形之一的，应当予以改变或者撤销：①超越立法权限的；②下位法违反上位法规定的；③规章之间对同一事项的规定不一致，被裁决改变或者撤销的；④规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；⑤违背法定程序的。

2．保障机制之评估与反馈。评估与反馈制度对于立法而言，不仅是立法质量提升的要求，也是其自身功能的体现：在立法方面，通过对法律、法规、规章的立法技术、制度设计等做出评估与反馈，对于立法的修改、废止意义重大；在执法方面，通过对法律、法规、规章的执行情况进行评估与反馈，考量执法成本、执法措施的实践结果，能够较为客观地评估执法现状；在守法方面，通过考察公民对于法律、法规、规章的认知程度及其被遵守的程度，来分析法律、法规、规章的实施效果以及与立法、执法的相关性。

按照不同标准，立法后评估可以分为不同类型：以评估的内容来分，可分为专项评估和全面评估；以评估的依据来分，可分为法定评估和非法定评估；以依据来源和实施评估的期间来分，可以分为定期评估和非定期评估。(https://www.daowen.com)

关于立法后评估的主体，在实践中，诸多主体承担这一角色，有立法机关、政府法制机构、执法机关或者是专业性的机构等。总体上，可以将评估主体分为两大类：评估责任主体和评估实施主体。“评估责任主体”应该是该项法律、法规、规章的制定主体。因为，从理论上讲，立法后评估作为立法制度的有机组成部分，是法律、法规、规章制定机关行使立法权的一个环节。在实践中，需要另外明确一个“评估实施主体”，评估责任主体与评估实施主体之间为委托关系。据此，可以将“评估实施主体”界定为：受评估责任主体委托，承担立法后评估具体事项的单位或者组织。

实施实证调查是立法后评估中最重要的环节。为了保证评估结果的客观、真实、准确，需要有科学的实证调查方式和途径，主要有以下十种方式：①网上征求意见。网络所涉及的广度和深度都是空前的，带来的影响也是巨大的，网上征求意见疏通了政府与民众联系的渠道，意味着政府部门期待立法能够最大限度反映民意、集中民智。从目前立法实践来看，网上征求意见已经是公众参与立法普遍采用的方式之一，完全可以将这一方式延伸到立法后评估领域。②专家论证会。是指由相关学科专家对某项立法的全部内容或者某项制度集体会诊，形成专家意见，并提出具体解决方案。要实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。③利益相关人的座谈会。与普通公众不同，利益相关人是与该项立法有着更加直接联系的社会成员，其对于该项立法具体执行中的问题，例如守法和违法成本、对于行政执法部门的执行情况有着直观的认识。④听取社会中介机构、行业协会等专业组织的意见。社会中介机构、行业协会等专业组织是代表成员企业利益，在企业与政府之间发挥桥梁和纽带作用的民间组织。⑤各种书面建议的评估。对于立法中的缺陷和问题，在实施中必然会通过各个环节反映出来，社会公众的意见会通过各种书面的途径反馈给立法机关或者执法机关。在立法后评估阶段，对这些来自方方面面的零散建议进行评估，是不可忽视的一项任务。这些书面建议主要来自：一是人大代表、政协委员的书面意见；二是人大、上级行政机关的备案审查意见；三是行政诉讼中的司法建议书、行政复议与行政执法监督中的法制建议书；四是公民、法人和其他组织的书面建议；五是新闻媒体的报道。⑥行政实施部门自我评估。是指法律、法规、规章的实施部门以及其他协同实施部门在执行过程中，对执法状况、实现程度、执法成本效益等开展的评估。当然，实施部门也会因为利益关系的牵涉而不能保证其完全客观地评估，需要我们在运用这部分信息时注意与其他评估信息的综合分析与对比，以保证其可信度和客观性。⑦听证会。听证会作为实现程序公正与实体正义的重要民主途径，被广泛运用于立法、政策决策，行政许可、处罚、强制等具体行政行为，信访、复议等救济行为中。因此，在立法后评估中，引入听证会是顺理成章的。⑧公众问卷调查。问卷调查具有内容针对性强、重点突出、样本科学、对象全面，既可做定性评价更可做定量分析等特点，能与网络征求意见、听证会座谈会等方式形成良性互补。要明确问卷调查的目标，按照地方立法内容的不同，问卷调查的目标也有所不同。⑨典型个案分析。案例往往能暴露立法中的制度缺陷，因此对已经发生过的案例进行分析评估，是很有价值的现成的评估资源。在司法审判、行政复议、执法监督的过程中，必定会通过执法、守法的环节，发现立法所存在的种种问题。为此，需要行政机关或者立法机关在平时注意积累相关案例，提供给评估实施主体，由其对案例进行法理分析、科学论证。⑩统计数据分析。行政机关的管理数据、执法部门的执法数据、监督部门的数据，以及受立法内容调整影响的企业经营情况统计等，都是立法后评估中的客观依据。因此，相关部门应当建立健全相关数据的统计工作，在立法后评估时，由评估主体自行或者委托专门单位进行统计分析^[6]。

建立后评估指标体系是立法后评估制度的核心部分，是反映立法文件是否需要修改、废止的检验标尺。建立规范的评估指标体系，应坚持以下原则：体现党和国家对立法的基本要求；主观性与客观性相统一；应然性与实然性相统一；普遍性与特殊性相结合；体现可操作性。每一部立法的被评估的内容，可以归纳为四部分，即：立法宗旨、原则和价值取向；共同行政行为；专业管理制度；立法基本规范。而评估指标体系是对被评估内容进行定性或者定量反映的载体。后评估指标体系可以包括：①合法性评估，包括是否有立法依据，是否符合法定权限，是否符合法定程序，立法内容是否与上位法相抵触；②合理性评估，包括考量立法目的的正当性，是否遵循最小利益侵害性，立法对象是否平等对待，是否符合公序良俗，与改革的同步性；③实效性评估，包括行政执法的有效性，相对人守法的有效性，与社会经济发展的相适应性，专业管理制度的有效性；④协调性评估，包括相关同位法之间的协调性，配套规范性文件的协调性，立法文件与其他公共政策之间的协调性；⑤立法技术评估，包括文本结构的完整性，内在逻辑的严密性，语言表达的准确性；⑥专业性规范的评估，包括科学性评价，可操作性评价；⑦成本效益评估，包括执法成本分析，社会成本与社会效益之比较，守法成本与违法成本的比较，管理制度的投入与产出；⑧社会认同评估，包括对基本制度的知晓率，对立法制度的认可度，对行政执法效果的评价，自我守法情况的评价。

立法后评估工作结束后，评估责任主体即立法机关应当根据评估报告和相关建议，及时对评估结果做出如下处理：①明令废止。经评估确认有违法情形的，法律、法规、规章的制定机关应当做出予以废止的决定。需要明令废止的情形主要有：主要内容与上位法相抵触；已被新的法律法规或规章代替；所依据的上位法已被明令废止或者宣布失效；主要规定超越制定机关立法权限；主要规定明显不适当或者不具有操作性；管理部门已经被撤销，且没有新的管理部门履行其职能；制定违背法定程序；等等。②宣布失效。经评估确认已不再发生效力的，法律、法规、规章的制定机关应当宣布失效。需要宣布失效的情形主要有：适用期已过；调整对象已消失；主要内容已不符合社会经济文化的发展实际；等等。③及时修订。经评估确认只需要进行部分修改就能够继续有效实施的，法律、法规、规章的制定机关应当及时进行修订。需要予以修订的情形主要有：个别条款与上位法相抵触；监管事项已消失或者监管方式已改变；部分内容已不符合社会经济文化的发展实际；等等。④立法解释。经评估确认对条文的理解存在异议，通过明确其含义依然可以适用的，由法律、法规、规章的制定机关及时进行立法解释。立法解释与法律、法规或者规章具有同等的法律效力。需要做出立法解释的情形主要有：概念、定义或者文字表述在理解上产生歧义；有些规定需要进一步明确其具体含义；出现新的情况，适用范围需要作出进一步明确；等等。⑤编纂。在立法后评估中发现法律、法规或者规章存在一些纯技术性问题，制定机关可以授权同级法制工作机构通过编纂予以技术处理，并依法报有权审查部门备案。