行政决策：五个必经程序
加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。明确将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决定作为重大行政决策的五个必经程序。
“重大行政决策”作为一个高度概括、抽象的概念，而重大与非重大的行政决策只有在特定的时空范围内才有区分的意义。此特定的时空范围主要表现为：①层级性。它源于政府的决策权限层级的差异性，即不同层级政府的重大决策事项是有所不同的。这是由不同层级政府职权范围的差异性，以及事物重要性在不同层级的差异性所决定的。政府级别越高，其决策职能事项越宏观越多样，越往基层，对“重大决策事项”范围的界定会越细致具体。②区域性。它源于政府行政管辖区域差异性，即不同行政区域，政府的重大决策事项是有所不同的。这是由不同区域政治、经济、文化、社会等各方面情况的差异性所决定的，比如城市与郊区在决策事项重要性上的区别等。③动态性。重大事项不是一成不变的，而是随着各方面情况的发展变化而不断变化的。这是由客观情况的动态性和事物重要程度的动态性所决定的。即便在同一个地方，有的事项在某一个阶段是重大事项，在另一个阶段就不一定是重大事项。界定一个事项是否属于“重大行政决策”，可以考虑以下几个标准：①全局性。确定的重大事项是关系到本行政区域内全局的、根本的、长远的问题。“全局”是指问题涉及的空间范畴，各地有各地的全局，不能一概而论；“长远”指问题涉及的时间范畴；“根本”是问题的重要程度。这三者对于衡量某一事项是否属于重大决策事项具有决定性的作用。②人民性。有两层含义：确定的重大事项是关系到决策主体所辖区域范围内的所有公民，或者数量众多的公民的利益；确定的重大事项是关系到广大民众根本利益的问题，或者直接关系公民、法人和其他组织等行政相对人基本权益的问题。③不可逆性。从决策的结果来看，将造成长期和永久性的不可弥补的不利影响的可称为重大。比如某些大型建设工程，一旦建成一般不会拆除，将长期存在，如果造成不利影响，该影响也将长期存在。④高成本性。包含两层含义：一是对财政性资金运用的决策，标的数额巨大的；二是决策事项的实施需投入资金成本巨大的。
对上述重大行政决策，如何做到科学决策、民主决策、依法决策？需要做五个必经程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决定。
1．公众参与。就本质而言，公众参与强调的是程序的改变而非问题的解决，以及对民主发展的推动和对权力的再分配。一般来说，公众参与有着两个层面的含义：首先是表面性、功能性、制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用；其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对行政权力的约束、控制权力的再分配。
公众参与制度的功能主要体现在以下方而：一是汇集民智。通过公众参与，可以提供更多的优质信息，为行政机关的行政决策提供理性的选择，从而帮助行政机关做出科学正确的决策。二是寻求认同。民众参与行政决策的过程，其实也是决策为群众理解和接受的过程。对广大民众而言，实现了自己意愿的真实表达，将有助于进一步了解决策内容，更增加了对决策事项的认同感。三是协调利益。重大事项的决策常常涉及各种利益关系的分配、协调甚至博弈，广泛的公众参与使决策能够在充分审查及广泛讨论的情况下，逐步协调各种不同的主体的利益关系，使决策的内容为大多数人接受，从而实现社会正义。四是监督行政。民众的参与可以防止行政权的过度集中和滥用，培养行政管理领域内的适度自治，进而体现程序正义价值。五是民主养成。公众参与可以成为一种自我表达和进行辩论的制度，公民在辩论和参与中能够增强政治责任感和公民美德，培育公民在政治领域的公民精神。
公众参与民主决策的形式具有多样性，听证、公共评论、建议、批评、游说等都是传统的公众参与形式。在广义上，公众参与甚至包括教育、资讯、复审、反馈、互动、对话等方式。下面几种是笔者认为可以成为制度化而被广泛使用的方式：
（1）书面征求意见。通过在相关媒体上公布行政决策方案草案的方式，征求社会公众的意见，是目前实践中使用频率最高的重大行政决策征求意见方式。对于书面征求意见，需要注重以下几方面：一是公布的途径。重大决策方案草案公布的途径应当同时注意稳定性和广泛性，做到常规渠道与补充渠道、传统媒体与新兴媒体的有机结合。政府网站、政府公报可以作为常规、稳定的发布渠道。但是，由于政府网站、政府公报的受众面较为有限，有关部门应当通过报纸、广播、电视等传统媒体发布消息指引，以使更多的受众知晓决策事项。二是发布的内容。在公布重大决策方案草案的同时，还应当附有翔实、明确的说明，向公众阐明草案内容，解释草案要点。在公布文本草案及其说明的同时，还应当明确列举公众反馈意见的途径、期限等，以尽可能广泛、方便的方式接纳公众反馈的意见。三是反馈意见的处理。
（2）社区、基层座谈会。重大行政决策过程中，尤其要避免精英主义意识下的脱离实际、武断决策。深入基层、了解民意是决策中必须坚持的重要方面。我们可以看到社区、基层座谈会的具体作用和价值：首先，与书面征求意见相比，社区、基层座谈会有更强的针对性和主动性。决策机关不是守株待兔式的坐等意见，而是主动到居民社区，面对面地听取群众意见，从而填补了网络和传统媒体覆盖不到的范围。其次，与听证会相比，参加社区基层座谈会的民众不需要像听证会那样必须是遴选出的精英或者社会团体的代表，他们在表达意见时或许不是那么系统、完整，但更为实在、真实。再次，与专业论证相比，基层民众对现实情况的反映可以更为直接，提供更多的一手资料。
（3）民主协商会。民主协商是一种近年来开始实践的公众参与政府决策的新方式，其理论依据为协商民主理论，兴起于20世纪后期，核心是强调基于理性的公共协商，从而赋予立法和决策以合法性。从各国各地的实践经验来看，公共预算和规划决策是民主协商式、公众参与的主要领域。民主协商的基本程序：一是由承办部门通过对本管辖区域的人口以随机抽样的方式产生民主协商会的参加人员，并征得本人同意，向社会公布；二是承办行政部门就需要民主协商的事项主要内容做出说明；三是参加人员分成若干小组进行讨论，主持人由承办部门指派，仅承担程序控制的职责；四是各小组派出一名代表，进行大组交流，表达小组讨论的意见和建议，并展开充分讨论；五是请相关专家与会，回答参加人员的提问；六是全体参加人员投票表决，表决结果当场开票、统计；七是由承办部门将表决结果报告决策机关。
（4）听证会。行政决策听证是现代民主政治的产物，形成了著名的“正当法律程序”理论。听证制度最初只适用于司法领域，是司法审判活动的一项必经程序，谓之“司法听证”。随着司法听证的广泛应用和不断发展，听证逐步被应用到立法领域，形成了“立法听证”制度。
行政决策的听证，其功能定位在于科学性和民主性的结合，通过听证，使对立的观点充分展示，从中寻求最能被接受并得到有效实施的决策方案。具体而言：一是听证会的适用范围，应当是那些具有利益关联性和观点差异性的决策事项，具体包括：法律、法规、规章规定举行听证会的；涉及重大公共利益、社会广泛关注的；涉及人民群众切身利益、公众关注度高的；涉及不同群体利益，对决策方案有重大分歧的；可能影响社会稳定的。二是听证会的启动机制，建立“建议—提议—决定”的相关流程。三是听证参加人的确定，具体应当采用自愿报名与邀请参加相结合的方式，尤其要注意区分不同群体，保证听证参加人的代表性和平衡性。四是听证会的流程，应以保证以听证参加人充分表达观点为目标，采取多样化、多元性、柔性化流程。通常在组织听证会过程中，需要注意以下要点：听证会举行时，承办部门代表应当对决策方案草案进行说明，以保证听证参加人了解决策的背景和目标；听证会一般应设置主持人，由主持人主导听证会进程，维持听证会纪律；应保证听证代表充分发表意见，听证会应当保证每一位听证参加人的发言权；应当并允许其事后提交书面意见作为补充。五是听证会结果的处理，听证会的意见是重大行政决策的重要参考依据。
2．专家论证。专家论证也可称为专业论证。实践中对一些专业性、技术性较强的问题，除聘请社会上的专家进行论证外，还会委托社会上的专业咨询机构和相关行政管理部门从专业研究或行政管理的角度进行论证。专家论证的主要方式有：
（1）专家论证会。涉及全国性或者地区经济、社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。
（2）专业咨询机构的论证。专业咨询机构是指专门从事某一领域的研究或实践而有能力和资质提供论证咨询意见的机构。对于重大决策过程中涉及专业性、技术性较强的领域或者事项，承办部门可以通过政府购买服务的方式，委托相关专业咨询机构进行论证，已日益成为重大行政决策的另一种方式。
（3）征求部门意见与行政协调。征求部门意见是指征求重大行政决策涉及领域的相应行政管理部门的意见。相应管理部门对其管理的领域都比较熟悉和了解，也可以说是各自所在领域的专家和权威，所以听取相关部门意见，从某种角度，也是一种专家论证。行政管理部门间的协调解决机制应当包括以下环节：一是承办部门应当将重大行政决策方案草案交于相关行政部门征求意见，承办部门要注明征求意见的原因、征求意见的重点、征求意见截止应当承担的责任等。二是相关行政部门对重大行政决策方案草案提出意见或建议，应当加盖公章。三是承办部门对意见或建议的汇总。承办部门经汇总认为，重大行政决策所涉及的相关行政部门对方案草案的意见或建议一致，部门征求意见程序结束。但是，由于各行政部门在日常行政管理中所站的角度不同，对于重大行政决策方案草案，行政部门的意见常常会出现分歧。四是行政协调。行政协调由承办部门组织，涉及的相关行政部门都要参加。行政协调一般会出现两种情况：分歧得以解决，相关行政部门的意见达成一致；经协商，分歧仍无法解决的，出现僵持情况。这时，承办部门应当报告决策机关。五是决策机关的决定。在意见分歧无法解决，出现僵持的情况下，决策机关或者出面组织所涉及的相关行政机关进行协调。
3．风险的事先评估。从性质上来分析，专家和专业机构的论证，大多数是可行性的论证，而风险评估则是属于不可行性的论证。对于决策的风险评估，重点把握以下两点：①决策风险评估的重点。例如，公共财政的用途大体可以分为三类：第一类是保障社会成员基本生活的投入；第二类是向全体社会成员提供的公共产品和公共服务；第三类是能够带来一定经济效益的公共财政投资。成本效益分析是将投资中可能发生的成本与效益进行统计，利用数量分析方法来计算成本和效益的比值，从而判断该投资项目是否可行、效益有多高。而公共财政风险评估，并不是对项目的经济效益进行评估，比如公共财政投资公共事业，没有经济效益也要投入，这时的评估主要是分析公共财政的承受能力。此外，还包括社会稳定的风险评估。最后是环境生态风险评估。决策机关在对重大行政决策进行环境生态影响评估时，可以委托各级环境保护的行政管理部门进行，因为有些涉及环保风险的指标专业性比较强，只有环境保护行政管理部门才能够检测，比如对大气、水等自然生态可能造成的影响，噪声、化学等核辐射是否会对人产生不良影响以及采取的污染控制措施是否恰当等。②决策风险评估的方式。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。
4．合法性审查。重大行政决策是行政管理的重要内容之一，虽然合法性审查是从法律专业的角度对重大行政决策的内容进行审查，但是不能用专业论证来代替合法性审查，而是应当将其作为重大行政决策程序中一个单独的、必经的程序。通过合法性审查，在对重大行政决策内容是否违法予以认定的同时，也可以从程序上进一步规范政府决策，防止决策的随意性，减少决策的失误率。合法性审查的部门，应当是各级政府的法制机构。因为，法制机构的工作职能主要就是政府依法行政方面的法律助手、参谋及顾问，工作职能决定了法制机构应该承担起对重大行政决策事项合法性的审查工作。
5．集体决策。集体决定的规则至少应当包括议事前的规则、议事中的规则、议事后的规则三部分：
（1）议事前的规则要求。一是对重大行政决策草案的要求。一方面，提交会议讨论的重大行政决策草案应当经过征求公众意见和部门意见、合法性审查等必要程序，满足合法性的要求，具备较好的实施基础。实施基础包括两个方面：外部基础，即通过书面征询、举办座谈会、听证会、专家论证会等方式，广泛、深入地听取公众意见，根据公众意见不断完善决策草案，提升公众对草案的认可度。内部基础，即相关部门对草案的认可程度。决策方案的实施往往涉及多个部门，需要部门之间达成共识、通力协作。因此，有必要要求承办部门事先就决策草案征求相关部门的意见，并通过相互协商或者由决策机关协调等方式解决意见分歧。二是对会议形式的要求。不同类型的会议，其议题和任务不同，因此，不是所有行政首长出席的会议都适合做出重大行政决策。做出重大行政决策的会议应当具备较高的规格。同时，由于重大行政决策需要经过集体讨论，因此会议还应当具备组成人员均可以发表意见和进行讨论的功能。综合以上两方面考虑，重大行政决策草案应当提交政府常务会议、全体会议或者行政办公会议讨论决定。三是对会议出席人数的要求。出席人数是保证决策结果民主性的重要方面。做出重大行政决策的会议，出席人数应当满足一定比例。考虑到各项决策内容的复杂程度和重大程度不尽相同，在明确最低比例的同时，还要允许根据需要，适当提高会议出席人数的比例。因此，有关做出重大行政决策的会议，至少应当有半数以上组成人员出席方为有效，必要时，可以规定三分之二以上的组成人员出席方为有效。与会人员达不到规定人数的，应当暂缓审议决策事项。
（2）议事中的规则要求。一是承办部门做决策方案草案说明。科学决策的前提是了解决策内容，以及相关的背景和情况，尤其是公众、专家和相关部门对决策草案的意见，以及决策的法律风险、资金风险、环境生态风险和社会稳定风险。因此，承办部门有必要在决策前向会议组成人员全面准确地介绍，以便于决策者综合分析和考虑各方面的情况并做出决策，必要时由相关部门做出补充说明。在会议需要进一步了解相关问题的情况下，应当允许那些与决策内容关系密切的部门做出必要的说明。一方面，有利于加深决策者对相关问题的认识；另一方面，也有利于对承办部门形成必要的制约和平衡。二是会议组成人员发表意见。明确行政首长一般应当根据多数人的意见做出决定，如果与多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。
（3）议事后的规则要求。一是会议记录制度。会议组成人员的意见应当记录在案，事后有案可查，这是实行行政问责的一项必要的配套制度。会议组成人员的意见，尤其是分歧意见，以及行政首长否定多数人意见做出决定的理由，应当如实记录在案，存档备查，为决策过错责任的认定提供客观依据。二是会议纪要制度。会议纪要可以记录会议最后决定的内容和形成决定的依据、理由，明确落实决定的责任及实施监督的办法。形成会议纪要，对内可供相关行政部门作为实施重大行政决策的依据，对外作为相关决策信息发布的依据。三是决定的公布和报批程序。公众对重大行政决策的结果享有知情权，因此决策机关应当在做出决定后的一定时间内，通过政府网站等途径，向社会公布重大行政决策结果。同时，对依法需要报批的重大行政决策事项，还应当履行相应的报批程序。