地方立法有特色的必要性

“有特色”是地方性法规的生命力所在，是地方性法规质量高低和作用大小的关键所在。没有特色，或者特色不明显、很勉强，那就失去了制定地方性法规的意义。所谓“特色”主要指地方立法能反映当地的特殊性。具体地说，就是要求：第一，地方立法能充分反映、揭示、规范本地经济状况、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况；第二，地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性文件同解决本地实际问题结合起来^[2]。陕西省延安市退耕还林成果保护立法就是针对实际问题展开的。

自1999年实施退耕还林工程以来，延安市在这方面取得显著成效。根据2018年第5期《延安市人民政府政报》记载，截至2016年底，全市共完成退耕还林面积1077.46万亩，占全市国土总面积的19.4%。退耕还林工程实施以来，全市的林草植被覆盖率由2000年的46%提高到2016年的67.7%，提高了21.7%。延安的山川大地实现了由黄变绿的历史性改变。气象资料显示，退耕还林后，延安的沙尘天气明显减少，城区空气“优、良”天数从2001年的238天增加到2016年的289天，全市水土流失综合治理程度达到68%。退耕还林前入黄泥沙量与之后相比，由每年的2.58亿吨降为0.31亿吨，降幅为88.4%，土壤侵蚀模数由每年每平方公里9000吨降为1077吨，降幅为88%。延安因此而成为名副其实的“全国退耕还林第一市”。然而，延安市人大通过调研发现退耕还林取得成果的保护面临着严峻的挑战。

首先，封山禁牧遇到阻力。延安土地由黄到绿的生态环境改善得益于封山禁牧工作。延安市实施退耕还林工程后的同年1999年10月份就立即制定了《关于封山绿化、舍饲养畜的决定》，并于2002年、2004年又出台了《封山禁牧管理暂行办法》《延安市巩固退耕还林成果暂行办法》。但是，近年来，由于羊的价格上涨，部分农户追逐当前利益，野外放牧现象经常发生。加之原有的禁牧手段和措施不再适应当前禁牧工作的需要，基层禁牧工作因缺乏明确的法律依据和切实可行的操作细则而遭遇被动局面，这就导致封山禁牧工作一路反弹，禁牧形势十分严峻。据退耕还林主管部门不完全统计，全市现存栏羊不同程度存在野外偷牧情况。由于大量羊野外放牧的侵害，致使退耕还林后的林木受到损害。而且现有的法律法规又不能满足当前工作的需要，无法对偷牧农户进行有效的管理，导致不时有基层管理干部与放牧农户矛盾激化事情发生。例如，某镇政府，在对辖区内的某农户屡禁屡犯的放牧行为进行处置时，该人不但拒交罚款，并且暴力抗法，打骂执法干部。镇政府对其羊进行了暂扣处理，后来因扣押羊没有充分的法律依据，根据法院的裁决，镇政府被迫赔偿。

其次，退耕还林地受到开发威胁。由于近几年经济发展快，基础建设和资源开发占用退耕还林地面积比较大。2004年前，从中央到地方都未出台征占退耕还林地相关管理政策和措施。2004年延安市政府出台了《占用征用林地管理暂行办法》，坚持“占一还一”的原则，规定凡是基础建设或资源开发占用退耕还林地，必须实行异地恢复，确保退耕还林地不减少。然而现实中，一些在建项目（比如高速公路、铁路等重点项目）时效性比较强，加之当地政府干预力度大，退耕还林监管难度大，出现一边施工一边办手续，有时还不办手续的现象，对退耕还林工程破坏大。异地造林补偿费用迟迟不能到位，不能保证“占一还一”原则的落地，影响了退耕还林成果的巩固。一些公益性基本建设不能及时补偿退耕还林地的占用，比如移民搬迁、乡村道路建设、基本农田建设等项目，由于受到资金制约，异地造林补偿款不能到位，不能保证占一还一。

最后，可持续发展问题必须得到考虑。退耕还林生态林取得收益时间长，受经济、社会发展等因素影响较大，导致个别村子出现毁了生态林，重新栽植苹果等经济林，造成对退耕还林工程的破坏。退耕还林工程实施后，过去许多种庄稼的土地种上了林木，国家的优惠政策基本保证了农民的吃饭问题，这使有些地方“坐、靠、等、要”的思想不断滋生。如果不尽快改变这种现状，培育和开发稳定增收的致富产业，促进生态与经济协调发展，一旦没有国家补助粮款的政策，这些农民的生活问题不能不令人担忧。这些农民为了生存会不会重新走上“开荒毁林”的老路成为现实问题。中央虽然为此建立了巩固退耕还林成果专项资金，但是要从根本上解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等长远生计问题，还是需要调动农户的主观能动性。

地缘因素决定退耕还林成果保护是延安市一项重要且主要的政府职责。而通过调研发现退耕还林成果保护面临新的问题。调研最终意见是要尽快制定出台相关地方性法规。在“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设历史大背景下，延安市退耕还林成果保护立法生当其地、生当其时，可以充分体现地方特色。