目前规范性文件备案审查体系

二、目前规范性文件备案审查体系

2015年中央办公厅出台工作指导性文件提出,建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制,实现有件必备、有备必审、有错必纠。[1]自从2017年以来,全国人大常委会法制工作委员会每年向全国人大常委会就备案审查工作作报告。

根据2019年的报告,目前我国已经形成了由党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的备案审查机制即:全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章、下一级地方人大及其常委会决议决定、本级地方政府规范性文件进行备案审查;党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查;中央军事委员会对军事规章和其他军事规范性文件进行备案审查。接受备案的各机关对报送备案的相关规范性文件进行审查,对与宪法、法律和上位法规定相抵触的有关规范性文件有权予以撤销、纠正[2]

为了适应备案审查工作的需要,全国人大常委会制定了《法规、司法解释备案审查工作办法》,并于2019年12月16日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议上通过。同时废止了2005年修订通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》。新的备案审查工作办法除了将原来两项备审规定中的范围合并之外,新增了监察法规作为备审对象,并明确规定了“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则。

从目前情况来看,规范性文件备案审查体系有以下几个方面。

1.备案审查主体,在国家层面有中共中央(针对党内法规)、全国人大常委会、国务院、中央军委(针对军事法规和规范性文件);在地方层面有各级党委(针对党内法规)、各级人大常委会、县级以上各级人民政府。

2.备案审查对象和范围,根据“有件必备、有备必审、有错必纠”,凡是规范性文件的制定主体都是备案审查的对象,包括地方各级人大、各级“一府一委两院”制定和发布的规范性文件。其中,在学术界长期争议的地方法院、检察院在具体法律适用当中形成的规范性文件也列入审查范围之中。

3.从规范性文件备案流向上看,需备案审查的文件是从下级流向上级,同级“一府一委两院”流向同级人大常委会,乡(镇)级除外。

4.审查方式主要有三种:依职权主动审查、依申请审查和关联机构转来审查。有些文件中将集中专项审查列为一种方式,但实际上专项审查是主动审查的一种表现形式,并不能单独成为一种审查方式。

5.长期以来,备案审查的标准不统一、不明确是困扰备案审查工作的主要问题,2019年12月通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》在很大程度上解决了这一问题,将审查标准做了四种分类,即合宪性审查、与党中央的重大决策部署相符性或者与国家的重大改革方向一致性审查、合法性审查、合理性(适当性)审查。

6.审查机制体制建设方面,除了相关主体和审查对象得到明确外,信息化平台建设也取得长足进展,很多地方人大与全国人大实现信息平台联通共享。在队伍建设方面,不少一线工作人员提出的人员配备问题、素质提升问题以及专家队伍建设问题也得到重视。