关于乡级政府规范性文件备案审查的问题
如前所述，全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》之后，各省根据该办法也于2020年后陆续修订了本省的《各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，根据“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，将备案审查的对象扩大到县级以上政府、监委、法院、检察院。在纵向层级上，立法法规定的对行政法规、地方性法规、规章的备案审查，只规定到设区的市一级，对自治条例的备案审查只规定到自治县一级，而非自治地方的县、区、不设区的市的规范性文件的备案审查没有规定。各省人大常委会把备案审查的对象扩大到县级以上，但是，笔者注意到，各省的新条例当中关于同级人大常委会备案规定到县级以上，向上级人大常委会备案范围规定到乡人大决议、决定，成为一个普遍的做法。而并没有“乡级政府规范性文件报备乡级人大”的规定，比如自2020年9月1日起施行的《江西省行政规范性文件管理办法》第二十七条规定，包括乡政府在内的各级政府制定的行政规范性文件，应当自公布之日起15日内报送上一级人民政府备案；2015年3月1日起施行的《湖北省行政规范性文件管理办法》明确规定县级人民政府各部门、乡镇人民政府制定的规范性文件，报县级政府法制机构备案；四川省规定各级政府规范性文件应当自公布之日起15日内报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案，但未就乡级人大主席团的性质作出说明。《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年3月27日修订）对乡级政府规范性文件采取空白方式，并未提及[8]。根据2016年12月制定的《河北省规范性文件管理办法》第二十一条规定，规范性文件应当自公布之日起15日内，由制定机关按照下列规定报送备案：（一）政府规范性文件报送上一级人民政府备案，径送上一级政府法制机构；（二）部门规范性文件报送本级人民政府备案，径送本级政府法制机构。也就是说，乡级政府制定的规范性文件应报县级政府备案。具体由县级政府法制部门进行合法性审查。
这里的衔接点有一个问题没有说明，县级以上人民政府制定或者以其办公厅（室）名义制定的规范性文件，应当报送同级人民代表大会常务委员会备案，而乡（民族乡、镇）政府制定的规范性文件却仅仅向上级政府备案。
从法律规定上来看，乡（镇、民族乡）级人大不设常委会，乡级人大主席团毕竟不是一级人大常委会，因此乡一级政府制定的规范性文件不向其备案并不违反法律规定。
有学者认为，根据监督法第二十九条、第三十条的条文可以看出，人大监督决定和命令等政府规范性文件的制定主体已经被限定为县级以上人民政府。因此，乡一级人民政府不应成为报备规范性文件的制定主体。[9]而山西省人大常委会制定的《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》在定义规范性文件时，直接将最低级别的规范性文件限制在市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会、乡（镇）人民代表大会作出的决议、决定；县级以上人民政府发布的决定、命令和以县级以上人民政府办公厅（室）文件发布的人民政府作出的办法、规定等。也就是说，排除了将乡级政府发布的抽象性行政行为作为规范性文件。
但是，根据地方组织法第九条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：（二）在职权范围内通过和发布决议”。这里的决议自然属于规范性文件，属于向上级人大常委会备案审查的范围。但是，该法条同时规定：“（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”，该法第六十一条也规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”。那么，这里指的决定和命令是不是属于规范性文件呢？按照相应文件当中限定的规范性文件的涵义，“规范性文件，是指本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件”[10]。实践当中，也有一些乡、镇政府发布过决定和命令。比如，上海市宝山区大场镇人民政府印发《大场镇安全生产专项整治三年行动实施方案》[11]，广西壮族自治区柳州市柳江区成团镇《成团镇烟花爆竹“打非”专项行动实施方案》，[12]这些决定和命令不能排除具有反复适用性且涉及不特定多数人，因此不能排除属于规范性文件的范围。
根据地方组织法规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。主席团在本级人民代表大会闭会期间，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。其实际上担当着常委会的部分职责。所以，乡级政府制定的规范性文件可否考虑在乡级人大主席团备案？
当然，如果考虑到法律专业性的因素，向县级政府法制办备案可能更专业一些，在实际执行上，各地乡级政府规范性文件也是向上级政府法制机构（司法行政部门）备案的。比如，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》，浙江省三门县《关于进一步规范各乡镇（街道）、县级各有关单位行政规范性文件管理的通知》中规定，各乡镇（街道）、县级各有关单位制定的行政规范性文件应当自发布之日起15日内报县司法局备案[13]。根据山东省《郯城县人民政府规范性文件管理规定》，县司法局要加强规范性文件合法性审查工作[14]。按照《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》，安徽省怀远县司法局积极承接规范性文件审查备案工作。内蒙古兴和县根据该自治区相关规定，也是由县司法局做好规范性文件备案审查工作。河北省任丘市《北辛庄乡政府规范性文件“三统一”制度》规定，该乡制定的规范性文件，应报送（任丘）市政府法制办进行合法性审查。可见，乡（镇、民族乡）人大主席团被直接忽略了，那么能否实行向乡级人大主席团和上级政府双重备案呢？
总而言之，各省将乡级政府规范性文件纳入备案审查范围，从而使备审体系更加完善也是地方立法工作当中值得注意的问题。但是，从当前理论界的关注程度来看，探讨乡级政府规范性文件的文章寥寥无几，探讨乡人大建设的文章也多以工作报告为主，进行深度理论探讨或者提出建设性思路的文章并不多见。完善备案审查制度，首先应加强理论研究，与此同时，全国人大是否可以考虑对乡级政府规范性文件的备审工作给出一些具体的指导意见。
（摘自《人大研究》2021年第5期）
【注释】
[1]沈春耀：《全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》，2017年12月24日十二届全国人大常委会第三十一次会议。
[2]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》，2019年12月25日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议。
[3]参见《全国人大常委会法工委相关部门研究起草备案审查工作规定，聚焦规范性文件备案审查关键问题》，载《法制日报》2018年10月16日。
[4]国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查要求的，由常委会办公厅报秘书长批转有关的专门委员会对法规进行审查。上述机关之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由常委会工作机构先行组织有关人员进行研究。需要审查的，由常委会办公厅报秘书长批准后，送有关的专门委员会对法规进行审查。
[5]王建学：《法规审查要求权的规范阐释及其历史契机》，载《法学家》2019年第3期。
[6]立法法上所指的其他国家机关应该包括除中央层面的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、军事机关和省级人大常委会以外的地方各级国家机关。
[7]沈春耀：《全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》，2017年12月24日十二届全国人大常委会第三十一次会议。
[8]参见《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年3月27日修订）第四条和第五条。
[9]《全国人大常委会法工委相关部门研究起草备案审查工作规定，聚焦规范性文件备案审查关键问题》，载《法制日报》2018年10月16日。
[10]沈春耀：《全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》，2017年12月24日十二届全国人大常委会第三十一次会议。
[11]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》，2019年12月25日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议。
[12]参见《全国人大常委会法工委相关部门研究起草备案审查工作规定，聚焦规范性文件备案审查关键问题》，载《法制日报》2018年10月16日。
[13]国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查要求的，由常委会办公厅报秘书长批转有关的专门委员会对法规进行审查。上述机关之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由常委会工作机构先行组织有关人员进行研究。需要审查的，由常委会办公厅报秘书长批准后，送有关的专门委员会对法规进行审查。
[14]王建学：《法规审查要求权的规范阐释及其历史契机》，载《法学家》2019年第3期。