大学院和大学区制的试行和废止
前文之所以说贯彻“一个党”和“一个主义”的政策也是为了以后推出“一个领袖”的独裁做法做准备，是因为在南京国民政府建立初期，在不少国民党元老还活跃在政治舞台之际，还没有哪位领袖人物足以让群雄臣服。蔡元培、李石曾等国民党元老振臂高呼“教育独立”，教育要独立于政治、军事、经济、宗教而按自身规律来运作，并真的在江苏、浙江、北平、上海等中国政治经济文化中心试行起来的“新制度”，就反映了包括蒋介石在内的政治人物还没有发展到“一手遮天”地步的事实。这个“新制度”，就是在我国高等教育史上留下了深刻清晰、令人关注的印痕的“大学院和大学区制”。
1927年6月8日，国民党中央政治会议委员、国民政府常务委员、监察院院长蔡元培主持召开国民党中央教育行政委员会会议，与国民党元老李石曾共同提议实行一项新型的教育行政制度，即“大学院和大学区制”。该制度实行于1927年到1929年间，试行不到两年，倏忽兴起又戛然而止，但引起了颇大的多方反响。这一制度是民国教育史上独特的一幕，也是“教育独立、学者主政”理念驱动下的一次重大的改革尝试。
大学区制本是法国的地方教育行政制度。1804年，法兰西共和国第一执政者拿破仑改法兰西共和国为法兰西帝国，自称皇帝，于1806年宣布建立“帝国大学”。帝国大学是帝国的教育权力机构（实即国民教育部），设帝国大学总监（相当于部长）和由30人组成的评议会，并设有若干总督学。帝国大学总监由皇帝直接任命。划全国为29个“大学区”，每个大学区辖境与司法区（下设若干省）重合，但又相互独立。各大学区设大学区总长和10人组成的学区评议会，也设几名大学区督学。大学区最高长官是总长，由皇帝任命，代表总监管理区内各级教育。大学区内每省设督学一人，代表总长管理省内的中等和初等教育。督学与省长无隶属关系。各级督学、大学与中学校长以及教师，均由总监任命。公立和私立学校的开办也要经总监认可。
蔡元培等人认为法国由“帝国大学”统管全国教育，“以大学区为教育行政之单位”这种教育行政体制值得仿效，力主改中央教育行政委员会为大学院，中央政府不设立教育部，各省取消教育厅、分全国为若干大学区。蔡元培等如此擘画，实则深含教育独立之意蕴。这一石破天惊之举，在当时和后世都被称为“我国大学教育制度之一最大变更”(24)。
其实早在1922年3月，蔡元培就已经发表过著名的《教育独立议》一文，极力主张教育要脱离政党和宗教而独立：“教育是帮助被教育的人给他能发展自己的能力，完成他的人格，于人类文化上能尽一分子的责任，不是把教育的人，造成一种特别器具，给抱有他种目的的人去应用的。所以教育事业当完全交与教育家，保有独立的资格，毫不受各派政党或各派教会的影响。”(25)这里，他用“完全交与”“毫不受”“各派政党”“各派教会”等犀利、明快的措辞，旗帜鲜明地亮出了自己的观点。同一时期的1922年2月，李石曾发表过《教育独立建议》一文(26)，主张废除中央教育部和地方教育厅，旨在使教育超乎政府管辖之外，免受政潮波及。如何才能不受政治、宗教、经济等方面的影响，蔡元培设想了一个办法：“分全国为若干大学区，每区立一大学；凡中等以上各种专门学术，都可以设在大学里面。大学的事务，都由大学教授所组织的教育委员会主持。大学校长也由委员会选举。各大学校长，组织高等教育会议，办理各大学互相关系的事务。”(27)秉此理想，蔡元培认为主管全国教育事业的部门不能再称“行政院教育部”，而应该直接称为院——“大学院”，与行政院、司法院、立法院、考试院、监察院既有的国民政府“五院”并列，就像清末成立的“学部”与原来的“六部”（吏、户、工、兵、礼、刑）并肩而立一样，意图并称“六院”，级别高于教育部。不过，蔡元培当时给出的“改头换面”的直接理由是，北洋政府的“教育部”——国民革命军政府当时只有“中央教育行政委员会”而无“教育部”之名——业已成为“专为营私植党”之场所，容易让人产生“腐败官僚”之联想：“民国纪元以前，管理学术及教育之机关曰学部；民国元年改为教育部，依教育一词之广义，亦可以包学术也。顾十余年来，教育部处北京腐败空气之中，受其他各部之熏染；长部者又时有不知学术教育为何物，而专为营私植党之人；声应气求，积渐腐化，遂使教育部名词与腐败官僚亦为密切之联想。此国民政府所以舍教育部之名改以大学院名管理学术及教育之机关也。”(28)当然，这里大学院的管理范畴不仅包括教育，还包含学术等，需要容后再论。
1927年6月，国民党中央执行委员会第105次政治会议通过蔡元培等人的提案，撤销教育行政委员会，采用法国教育行政制度，在中央组织中华民国大学院。6月17日，国民政府特任蔡元培为大学院院长，杨杏佛为副院长。7月4日，国民政府颁布了《中华民国大学院组织法》（以下简称《组织法》）。(29)《组织法》虽然只有11条，不足500字，却将大学院的性质、组织、机构、职能、院长地位等给出最权威的界定。例如第1条，开宗明义地写道：“中华民国大学院，为全国最高学术教育机关，承国民政府之命，管理全国学术及教育行政事宜。”第2条明确：“本院设院长一人，综理全院事务，并为国民政府委员。”须知，国民政府委员会为国民政府的最高决策机关，主席为“国家元首”，委员仅10—12人，“均由中国国民党中央执行委员选任”，国民政府行政院、立法院、司法院、考试院、监察院的院长及副院长均由该委员会推选产生。第2条就明确了大学院院长身处国民政府决策层面的法律地位。第3、4条则明确规定“本院设大学委员会，议决全国学术上教育上一切重要问题”，“大学委员会由各学区中山大学校长、本院教育行政处主任及本院院长所选聘之国内专门学者五人至七人组织之，以院长为委员长”。大学院是个“大院”，主管全国的教育事宜自然是其“主业”，而且还“设中央研究院”，并“得设劳动大学、图书馆、博物馆、美术馆、观象台等国立学术机关”。其职能涵盖了教育、科技、文化、艺术等林林总总诸多方面。(30)当然，这一切都是蔡元培的思想，因为这些内容与蔡元培的《提议设立大学院案》的内容几乎一字不差。(31)
在批准设立大学院的同时，国民政府还审议通过了《大学委员会组织条例》和《大学区组织条例》。(32)前者规定，大学委员会由大学院院长、副院长、教育行政处主任、各学区国立大学校长和副校长以及由大学院院长所聘请的国内专门学者5—7人组成，院长为当然委员长。大学院下设秘书处和教育行政处，各设主任1人、处员若干人。教育行政处下设学校教育、社会教育、法令统计、图书馆、国际出版品交换、书报编审等6个组。《大学区组织条例》规定，全国依据各地教育、经济、交通等状况划分为若干大学区，每个学区设大学1所，大学设校长1人，综理大学区内一切学术和教育行政事宜（包括聘任中学校长、委任县教育局局长）。大学区内最高审议机关为评议会，由学区内各方代表组成。大学区下设高等教育处，管理大学本部各学院、区内各大学、专门学校及留学事宜；设普通教育处，管理公立中小学校、监督私立中小学校；设扩充教育处，管理区内劳农学院、劳工学院、公立图书馆、讲演所、咨议处。大学区还设置秘书处，辅助校长办理本区行政上一切事务；设置研究院，为大学区研究专门学术的最高机关，研究院附设设计部，负责研究大学区内一切建设问题并计划新政。
按照计划，大学区制首先在江苏、浙江、北平三地试行，“待取得经验后再推广到全国”。试行大学区制的计划在江苏——包括了南京、上海2个特别市——很快得以实施。1927年6月28日，国民党中央执行委员会议决：“江苏现颁布大学区制，原设之教育厅应即裁撤，所有从前江苏境内国立省立各大学、专门学校及中学、师范等校应分别裁并或改组。”国民党中央政治会议“咨请国民政府明令施行”。于是，国立东南大学、河海工程大学、江苏法政大学、江苏医科大学、上海商科大学以及南京工业专门学校、苏州工业专门学校、上海商业专门学校、南京农业学校等江苏境内专科以上的9所公立学校被合组为国立第四中山大学。这是为纪念孙中山而命名为“中山大学”的，同时因南京是北伐军攻克的第四座历史文化名城，故冠以“第四”，以有别于广州的第一中山大学（即中山大学）、武汉的第二中山大学、杭州的第三中山大学。全国首个大学区——第四中山大学区宣告成立，辖区包括江苏省和南京、上海两个特别市。7月，江苏省教育厅裁撤，改为第四中山大学区行政部，旋即改部为院。7月11日，国民政府任命江苏省原教育厅厅长张乃燕为第四中山大学校长，“大学区开始办公”。(33)次年，国立第四中山大学先是更名江苏大学，后又定名国立中央大学，大学区也先后易名为“江苏大学区”和“国立中央大学区”。不过，其组织系统则始终如一，见下图。(34)
图1-2 第四中山大学区组织系统
在试行大学区制方面，江浙几乎同步。1927年春，国民革命军抵达浙江。国民政府成立后，决定在浙江试行大学区制，因杭州是被国民革命军攻占的第三座历史文化名城，故称第三中山大学。7月15日，任命蒋梦麟为第三中山大学校长。8月1日，浙江省成立大学区，取消教育厅，在“求是书院”校址上，合并浙江公立工业专门学校和浙江公立农业专门学校而成立国立第三中山大学暨国立第三中山大学区。次年4月1日，依照大学委员会议决，国立第三中山大学更名为浙江大学，全称为中华民国大学院浙江大学；7月1日，又冠以“国立”称国立浙江大学。(35)大学区亦随之易名浙江大学区和国立浙江大学区。浙江省教育厅改称大学区行政院。该大学区于1928年5月14日向大学院呈报了《教育改进计划》(36)，拟在大学教育方面，设立文理、社会科学、艺术、医药、农学、工学等学院；在普通教育方面，中学要担负“升学之阶梯”和“民众之高等教育机关”的双重任务，增加经费、积极推广小学教育，增设乡村师范学校、以充实乡村小学师资；在扩充教育方面，建立浙江图书馆、整顿各县立图书馆、整顿各县讲习所、整顿职业教育，确立各县社会教育经费、扩充补习教育、筹备暑期社会教育讲习所，以及调查各县地方风俗和人文等事项。事实上，“此一教育改进计划并未确实完全施行”(37)。浙江大学区制的最大成果就是催生了国立浙江大学的诞生，在其他方面的变革旋即也就偃旗息鼓了。
大学区制在北平（即北京）试行时遭遇到了超乎想象的阻力。1927年8月6日，北洋政府教育部合并北京的9所国立学校——包括北大、高师、女师、法专、农专、工专、医专、艺专、女大——为“京师大学校”。1928年6月，国民革命军攻进北京，北洋政府解体，“京师大学校”合并案戛然而止。7月11日至20日，中华民国大学院委派著名天文学家高鲁接收平津教育文化机关。(38)8月16日，李石曾在大学院大学委员会会议上主张北平实施大学区制。9月21日，国民政府通过《北平大学区组织大纲》，北平大学区除原北洋政府教育部拟合并“国立九校”以外，又加入天津国立北洋大学等。10月8日，国民政府任命李石曾这位国民党元老、著名教育家担任北平大学校长。(39)北平大学区于1928年8月成立伊始就风波不断。就连大学区制的倡导者蔡元培从一开始就极力反对北平的这种大合并，重要原因之一自然是北京大学的“被合并”与“北京大学”金字招牌的凭空消失。11月29日，北京大学学生百余人手持“打倒北平大学”等旗帜游行抗议，并捣毁了北平大学办公处。12月1日，军警保护李石曾等接收北京大学，亦为学生所拒绝，未能履职。(40)李氏高调发声，恩威并施：“本大学奉国府令组织，如违抗即反国反党；保存北京大学旧名，有封建腐化之嫌；护校重在精神，不在一字名称；接收后立即开课，各生以前轨外运动概不追问。”(41)即使在北平大学区成立之后，其活动范围也仅“以北平政治分会所辖之区域，即河北、热河、北平、天津为限”。河北省教育厅在大学区成立之初即被裁撤，“但迟至12月中旬，河北省教育厅仍未办理移交”(42)。还有一大客观因素，就是大学区过于庞大，地域横跨2省和2个特别市，造成了船大水浅难调头的窘况。由于遭受重重阻碍，北平大学区组织直到1929年春才正式成立，北京大学、北京师范大学师生仍是竭力反对，通电抗争。后来由于两校学生的强烈反对及护校行为，北京大学、北京师范大学均脱离了师生们并不认可的“北平大学”，依然使用各自的校名。
大学院与大学区制试行时间虽然不长，却遭到朝野的纷纷诘难，中小学界对江苏的中央大学区反对尤甚，以“受政潮牵涉，经费分配不公，行政效率变低，影响学风，学阀把持学校”等为缘由，呈请国民党中央全会“主持公论，设法改进”。1928年10月大学院院长蔡元培辞去院长职务。11月1日，国民政府下令：大学院改为教育部，隶属于国民政府行政院，所有原大学院一切事宜皆由教育部办理。1929年6月，国民党第三届中央执行委员会第二次全体会议做出决议，废止大学区制，大学区行政院改回教育厅原名。国民政府行政院决定浙江、北平两大学区暑假停止试行，中央大学区限年内停止试行。至此，大学院和大学区制以一项“失败”的试验而黯然退出历史舞台。
回望大学院与大学区制的兴废，蔡元培等一批教育家、社会活动家极力推重法国教育制度、急切改革中国教育弊端的执着信念与精心擘画值得深加探究。他们倡导推行这一制度的初衷可以用“四化”来概括，即教育独立化、行政学术化、学术教育化、学区一体化。
第一，追求教育独立化是理想夙愿，因为教育是国家一大支柱。蔡元培一手促成的大学院的设置，体现了他历来所主张的教育要不受行政管辖、教育要不为军事裹挟、教育要不被经济左右、教育要不为宗教束缚的“教育独立”思想。蔡元培之所以将“教育部”一词弃之不用，表面上看是因为那时的“教育部名词”极易让人联想到“腐败官僚”，而深层次的因素则是想提高中央教育行政部门的地位。因为按照孙中山《建国大纲》的擘画，中央政府当“设立五院”，即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院，“以试行五权之治”；并规定“行政院暂设”内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通八部。在蔡元培看来，新的教育行政机构如果以“院”相称，其地位则在“部”之上而与另外“五院”相当，“六院”共同组成中央政府的整体架构。因此，当时言及大学院均称“中华民国大学院”，行文也是“中华民国大学院，承国民政府之命”、大学院“直隶于国民政府”云云，地位俨然就在内政、外交、军政等“七部”之上。所以，《建国大纲》的蓝图也就变成了现实中的“政府部门设有内政、外交、财政、交通、司法、农矿、工商等部以及军事委员会、最高法院、监察院、大学院等”。《组织法》所规定的大学院职能也超出了“教育部”的范畴而涵盖了教育、学术（如创设中央研究院）、文化等诸多方面。教育，应成为国家的一大支柱。蔡元培的这一思想对于蒋介石可能都产生过正面影响，蒋介石后来就认为，军事、经济和教育，是“国家的三大支柱”。
第二，主张行政学术化是改革引信，希冀能够实现教育家办学。蔡元培对于“尽敷衍表面而无实际心得的官僚”来统管中央教育机关、省教育厅，“一般教育行政机关，只按法令、成例评判一切，而不问学术根据如何”的做法很是不满，对于“教育部”一词几乎等同于“官僚腐败”的现象极度失望，所以才决意“将教育行政与教育机关合而为一”；废除省教育厅，以大学区的大学校长兼理地方教育行政，以学人兼教育行政工作。不过，大学校长也不能主观行事，“要确立研究之制，一切庶政问题皆可交议，以维学问之精神”，“一切设施，务本学术研究之精神以进行，不独要以科学方法举行研究，并欲以科学方法处理公事”。教育事业，须由教育家来办；教育家，要科学行事。
第三，倡导学术教育化是回归常态，致力学术与教育同生共享。新文化运动时期，虽然“研究教育化”“教育研究化”的口号响彻一时，但是大学的主要职能还是传播知识，创造知识的意识还不够深入人心，培养人才与研究学术之间还存在着一道无形却难以逾越的鸿沟。蔡元培对于“与学术最相关之教育事业亦与学术相分离”的现实深表忧虑，所以才将托起“教育”与“学术”两重天职的神圣使命同时赋予大学院，让其以“全国最高学术教育机关”的至尊身份来“管理全国学术及教育行政事宜”。学术教育化，就是学术要进入课堂，既可育人，又得以传播；这句话其实还隐含着一体两面的另外一层意思——“教育学术化”。教授，要集教授、研究员于一身，从而实现教育与学术的同生共享。而这其实也是教育与学术的题中应有之意。
第四，鼓励学区一体化是美好愿景，核心思想在于要协同发展。根据设立宗旨，大学院需做到“并重”“并用”与“并进”，即学术与教育并重，以大学院为全国最高学术教育机关；院长制与委员制并用，以院长负行政全责，以大学委员会负议事及计划之责；计划与实行并进，设中央研究院以实行科学研究，设劳动大学以提倡劳动教育，设音乐院、艺术院以实行美化教育。这里既包括了纵向上的大、中、小学教育甚至学前教育的贯通，由高等级教育指导、引导低等级教育的发展与改造，由后者为前者提供实践支撑和实验场所，以实现基础教育与高等教育的衔接，提高区内的教育水准；又涵盖了横向上的学校教育与扩充教育的渗透，从而收到“教育社会化、革命化、平民化、劳动化”的实效。
应该说，大学院与大学区制作为对旧教育制度进行深度改革的一种尝试与探索，具有相当大的积极意义。这从学人谈及其失败时多会发出“不幸”被废的感慨中也可窥斑知豹。但是，客观地讲，大学院与大学区制的废止也有一定的历史必然性。例如有学者就认为，大学院与大学区制此“良法美意”虽然“理论上是完美无缺”的，但是四重因素决定了它“不幸失败”的命运：“第一，在一定历史条件下，教育无法完全独立于社会政治之外。第二，改革的步骤过快，没有考虑到体制过渡期的情形，在实施上也没有充分准备，缺乏群众基础。第三，革去官僚气息与人事纠纷的想法不现实。第四，实践证明大学区实行以来，只见其弊，却未收其利。”(43)可见，进行改革，如果过于理想化，只是刻意模仿西方的制度，而不从国情出发，也往往是难以奏效的。