全球治理的新变化
按照霍尔斯蒂（Holsti）的解释，国际体系是指一批独立或者较独立的政治实体的集合，而这些政治实体又频繁按照大致规则相互作用。按照这一定义，国际体系要求基本政治单位的存在，且这些基本政治单位经相互接触逐渐形成规则，尽管这种接触存在相应的地理和文化外延，如东亚曾经存在过的朝贡国际体系、意大利城邦国家体系、近代早期殖民主义浪潮开启前的欧洲国家体系等。随着工业革命展开，欧洲国际体系逐步占有优势并通过帝国主义扩张将更多非欧洲地区纳入到自身范围，欧洲国际体系地理和文化界限随之向全球扩展。欧洲以外的世界要么按照欧洲面貌塑造自身，要么彻底被殖民化。在这一进程中美洲、东亚等力量通过现代化逐步兴起，全球国际体系终于形成。[1]尽管国际体系经历局部向全球的扩散，但全球国际体系本质上还是国际体系，基本问题仍是基本政治单位（民族国家）频繁交往而引起的约束性规范、交往规则问题，如战争与和平、经济和贸易以及金融货币等。由此，基本性制度安排（Foundational Institution）仍属于主权，相关议题也只能通过主权国家协调以及制度安排予以实现，实际上是一种“国际治理”。20世纪70年代尤其冷战结束以来，信息技术、资本、人口和生产要素自由化不仅驱动基本政治单位相互依赖的加深，且个体、次国家、非政府组织等行为主体普遍大规模地崛起，原先约束基本政治单位的主权制度或者说“国际治理”能否有效应对全新的政治经济格局值得期待。与此同时，一大批非传统议题，如气候环境变化、自然灾害、恐怖主义、金融危机异常凸显，[2]这类议题、主体、规范越来越在同一系统内活动、全球体系浮现。
全球治理委员会（Commission on Global Governance）认为“全球治理是个人和机构管理他们共同事务行为的总和，包括公共和私人管理，也是各种组织、政策工具、融资机制、规范、程序和范式的总和”，实质是行为主体通过集体行动实现公共物品的有效供给。由此，集体行动逻辑相当程度上便是治理逻辑，而这种逻辑从程序上分为两步：（1）参与行为主体的种类和数量；（2）这些行为主体集体行动的关键环节和因素。围绕这两个基本程序形成不同的治理理论。星野昭吉将其分为五类：第一，詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）理论原型；第二，以奥兰·扬（Oran R.Young）为代表的新自由主义机制论；第三，以“全球治理委员会”为代表的规范性治理理论；第四，以斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D.Krasner）为代表的现实主义；第五，全球市民社会理论。由分类可以看出当前治理理论和实践主体正从国家中心向非国家中心转移。[3]大量文献认为，无论国家还是非国家其治理逻辑都分为两大类：一是以交易成本和产权私有化为核心的科斯方案；二是以强制性国家方案或是选择性激励为核心的奥尔森方案。[4]然而这两类方案无论在理论还是实践上都存在缺陷。迈克尔·赫勒（Michael Heller）以大量案例指出过度私权会造成难以容忍的困局经济学；[5]詹姆斯·M.布坎南（James McGill Buchanan）的公共选择理论认为解释政府失灵，国家干预往往事与愿违。[6]埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）独辟蹊径，认为没有统一、完全一致的问题解决方案，两种治理逻辑不可能容纳所有可能性，由此提出第三条道路并在大量案例分析的基础上建立“社会—生态系统”制度分析框架。[7]当然，不同集体行动逻辑和路径背后有着不同的价值规范作为基础，如集体约束、信息共享、透明、平等或者共同但有区别的责任等。不同治理逻辑有着不同的外在表现，如产权私有化多要求国家具备正式条约和机制，强制性国家方案多赋予国际组织、国际制度更大权威，然而目前的治理趋势却与以往有很大不同，主要表现为：（1）政府、市场和非政府等多样行为主体的加入，需要全新领导框架和技能来协调；（2）各种问题相互贯穿、渗透，不会再有纯粹的经济、政治和环境问题；（3）没有统一的治理模式适合所有议题或者地区。治理方案不但需要国际法、多边条约等正式安排，也需要会议、声明等非正式安排深入到市场、国内政策的调整中，“机制有效性”概念走向终结。[8]其实无论何种路径、价值规范以及形式，治理一般具有共通性步骤，即：（1）发现问题并大致明确解决路径；（2）将问题解决路径转化为具体行为准则；（3）通过劝说和各种激励应用行为准则；（4）使具体行为准则适应变化的环境。除了主体、形式和步骤，治理还有层次性。何为层次性？埃莉诺·奥斯特罗姆给出经典分析，她认为小群体形成的自发制度和宪法层面等正式制度相互嵌套，上层规则为下层规则圈定范围与尺度以及上下规则的相互契合性，最终决定制度的真正绩效。[9]全球治理与国内治理层次性不同，并不存在自上而下的圈定，但是次国家、国家、区域和全球不同地理区域围绕治理目标会逐步形成错综复杂的联系，而这种复杂联系最终衍生出“相互嵌套的体系”。如果不同层次之间缺乏有效协调机制，同时又缺乏高超的领导技能和财政资源，治理绩效无疑会受到极大的影响。[10]弗兰克·比尔曼（Frank Biermann）认为，治理行为主体、机制框架和基础规范搭建形成治理架构（governance architecture），治理架构有一体化（universal）和碎片化（fragmentation）之分。一体化当且仅当在既定议题领域相关国家都处于同样管制架构之下，参与同样决策程序，共同同意一组核心承诺，典型表现是国际机制（international regime）。碎片化由构成要素（主体、机制、规范）和构成要素的关系（协同、合作、冲突）两个维度纵横交错而成，有9种类型。(https://www.daowen.com)
从以国家为中心向非国家中心转移表明，旧式全球治理或者国际治理正缓慢走向松动，聚焦于国际体系的西方治理越来越难以适应复杂的全球性问题和新兴大国崛起的挑战，迫切需要以国家行为体和非国家行为体互动关系为主的全球体系实现治理的制度创新。围绕这种制度创新，全球体系的治理出现三种崭新特征：全球治理环境的系统性和复杂性；治理主体关系模式的网络化；治理规范传播的多种可能性。