“全球城市”在发展中国家的合法化
全球城市发展战略响应了发展中国家对竞争力提升的诉求，然而也带来了显而易见的负面后果。有学者甚至指出全球城市造成的问题比解决的问题要多。[26]然而发展中国家并非没有意识到上述问题，也尝试性地进行发展路径的更换，譬如普通城市（Ordinary City）的发展战略、可持续框架下的发展战略，联合国第三次人居大会提出了以包容性发展为核心的新城市议程。总的来说，从全球范围来看，发展中国家超大城市“全球城市”的发展战略仍居于主导地位。这说明全球城市的发展战略有着高度的合法性和优先性。
这种合法性和优先性是如何确立的？合法性作为一种规范与适切性的表达，其对象不仅仅局限于国家和主权政府，也可包括各级政府、领导人和战略、政策等不同的政治实体。“全球城市”作为发展国家和城市的共同行动，其合法性不仅仅局限于城市自身，更需要国家、社会的共同支持，由此合法化过程体现在国家、城市和社会公众三个层面。合法性除了层次外，还有内外两个维度。对外即国家欲从国际社会获得承认，接纳吸收了国际普遍认可的制度体系和价值规范，而这种承认反射到国内具体的战略、政策和制度上，并对具体政策领域的合法性产生影响；对内即国际利益、制度和思想等因素要获得国家权威允许或者默认，需得到足够或者关键行为主体的支持。这两个维度对发展中国家来说，前者就是国际利益、制度和思想向国内的传导；后者就是国家主动融入国际体系，学习国际规范、对接国际制度。这两个过程都很复杂，不仅涉及到文化匹配、规范更新以及不同群体的政治经济博弈，还牵涉到国内制度如何与国际制度的对接。由此，“全球城市”在发展中国家的合法性和优先性确立，以及发达国家理论模型向发展中国家发展战略转化，需要从国家、城市自身以及社会三个层面讨论。
“全球城市”理论揭示了全球化—全球城市的理论逻辑，本身作为发展战略也需要开放的体制和环境。冷战结束之后，在美国“华盛顿共识”以及国际货币基金组织的结构调整计划推动下，世界市场的地理范围快速拓展，开放、市场、私有化等词语经过去资本主义化、去西方化脱敏迅速进入印度、中国等发展中国家官方话语和政策文件。这种背景下，发展中国家超大城市追求“国际化”“世界级”“全球化”响应了国家发展模式转型，全球城市发展战略由此得到中央/联邦政府大力支持，有些还是中央主动要求的结果。印度辛格政府就要求孟买学习上海并在联邦政府层面进行政策和资金支持，而上海也在国家战略主导下逐步确立了国际经济、贸易、航运、金融四大中心。在中央政府政策激励下，城市政府也相信全球化功能建设能够引入知识、资金、技术，激发发展潜能推动经济快速增长，其领导人常根据本地实际情况，为国际资本进入以及全球化能力的形成尽可能地创造条件。无论中央还是城市本身，其合法化机制主要体现在以下两个方面：首先，在外部压力和自身反思情况下，意识形态和规范有了重大变迁，对国际连接的战略和政策持毫不怀疑的拥抱态度；其次，引入包括资本、知识和技术在内的各项国际资源，取得显赫发展业绩且解决了本地的问题。
全球城市的发展战略满足中央和地方的经济增长诉求，其机制就在于该发展战略将资源投向了与竞争力高度相关的少数领域，通过金融业为核心的产业结构升级、高端基础设施的铺设吸引大量外来投资，包括国际资本在内的私人行为体也就和政府成功搭建紧密的伙伴关系，为更大、更贵、更具扩张性也更具象征性的发展项目以及全面的城市营销做好了准备。孟买塔恩（Thane）工业走廊、南非的世界杯、北京对环线的不断拓展、上海的世博会、圣保罗大都市区水环路项目等都是如此。城市内部更创造了全力追求增长的氛围，实现了发展资源的总动员，政府、企业甚至媒体都在为增长而奋斗。城市财富确实得到极大的扩充，内部的绝对贫困也显著减少。2004—2014年，约翰内斯堡的豪登城区年均增长率达到5.5%；[27]1993—2012年，孟买经济增长率达到6.2%；[28]1990—2010年，上海年均增长率超过10%，2010年起仍保持7%—8%，上海还因为快速增长而被其他国家城市树立为学习的模板。除了持续的经济增长，城市在层级体系的提升也是验证全球城市发展战略有效性的重要指标。全球化和世界城市研究小组（GaWC）的排名，新兴国家城市等级与地位普遍性有较大提升，[29]约翰内斯堡、上海、孟买、圣保罗的排名持续上升，上海和北京的经济能级已只仅次于顶尖全球城市。国内学者发现新兴领先城市崛起，全球城市的层级形状由“金字塔形”向“钟形”结构转变。[30]科尔尼的全球城市指数显示，上海、伊斯坦布尔、孟买等在资本可获得性、商业激励以及金融中心成熟度方面表现良好。其他排名也发现城市层级体系持续不断地变化，譬如英国智库Z/Yen集团的全球金融中心指数中，上海和北京等亚太城市持续上升。可见，全球南方城市尤其亚太城市应用全球城市模型方面确实取得部分成功。这意味着发展中国家的全球城市发展战略，呈现出高度的竞争性、类似性和关联性，开放的市场经济战略而非社会政策才是最强劲的动力。(https://www.daowen.com)
中央—地方两级的政府对全球城市发展战略有着强大诉求，然而负面显示这种战略所带来的物质成就并非在社会各阶层均匀分布，其对全球化的态度成为全球城市发展战略合法化的一个关键因素。超大城市内部无论价值还是利益都异常多元，无论何种战略总会遇到“谁的利益会首先得到满足”这样的问题，原住民、移民、中产阶层、国际资本等不同利益群体通常会进行激烈的政治经济博弈，譬如：孟买就存在外向和内卷两种话语体系，圣保罗则存在知识团体和工人阶层结盟对抗国际资本的传统，约翰内斯堡则始终存在强劲的反移民诉求和种族情绪。由此“全球城市”在城市内部的合法化就绝非一蹴而就，更不是简单的线性过程。尽管中央政府、地方政府的权威高于社会，然而社会公众也可表达强有力的抗议，这决定了发展战略合法化过程需要一个公众说服的过程。一般来说，产业集团和政府官僚作为关键行为主体，与全球资源和外部世界频繁接触，首先获取了“全球城市”发展战略有效性的信息，成为倡议主体。此后，他们积极与国际组织、智库专家等赞成全球化的知识群体达成共识，在推进该战略的过程中以策略化的方式推进社会说服进程。孟买在工商业组织支持下成立了智库小组“孟买第一”（Mumbai First），而孟买第一则又是仿照伦敦第一（London First）建立的，他们提出了为中央和邦政府都接受世界级城市的方案，同时还邀请伦敦市长给孟买发展提供建设性建议，获得了媒体的高度关注，此后一直持续出台全球化背景下城市治理报告。约翰内斯堡则在摩立特咨询公司影响下确立世界级城市（City of World Status）的发展愿景，[31]无论推动贫民窟治理、内城的更新还是商务区建设，约翰内斯堡积极参考时代广场、中央休斯敦等最佳实践案例，而国际核心城区联盟和贫民窟的改善组织（Cities Without Slums）就常常出现在公开宣传中。开罗有受国际组织强烈影响的传统，1973年埃及成立了规划组织（GOPP），其基本职能就是和联合国国际发展署、世界银行、德国技术合作机构（GTZ）等一道推动开罗等城市建设。2007年，埃及规划组织、联合国人居署、世界银行、德国技术合作以及日本对外援助机构（JICA）共同谋划了开罗2050愿景。该愿景有着强烈的精英利益偏好，对贫民人口进行自上而下的重新布局。[32]上海则采用了另外一种方式，为更好地推进制度接轨、吸收外资和技术，政府特意建立市长国际企业家咨询会，邀请国际企业家对上海发展提出具体的政策建议，通过咨询会上海仿照华尔街建立了陆家嘴金融区，打造了洋山港。[33]
表4-3 三种合法化机制
资料来源：笔者整理。