三、社会结构分化

约翰内斯堡有力地实践了“世界城市”政策。然而经典世界城市有着内在的职业结构和收入分配的分化机制，约翰内斯堡也出现类似的社会结构分裂，原因却有所不同。在弗里德曼、萨森、卡斯特尔等学者共同构建的世界城市理论范式中，纽约、伦敦、东京等世界城市集聚了大量技术、管理精英，而精英普遍崇尚世界主义的文化氛围，生活方式和价值观相对同质，同时他们也需要大量生活服务，由此产生对国际低技能移民的需要。随着制造业的大量外迁，中产阶层岗位和人口的流失，从而精英与为其提供生活服务的工人就在城市内部创造出了职业、收入分配和居住区域的对立。发展中国家的城市与上述城市不同，它们尚处于“发展中状态”。这种“发展中状态”意味着资源稀缺，无法推进世界主义的文化氛围、提供充足的公共服务，其内部又有着经济、种族、语言、部族、国籍等不同维度的人口异质性，这种异质性还遭遇法治不足、制度薄弱的局面，社会安全和稳定面临极大影响。“发展中状态”还意味着需要大量外来投资来推进工业化，而工业化创造出大量就业，吸纳大量农村居民或者邻近国家的移民，人口的大量涌入必然使城市内部的社会结构显著不同于经典世界城市的两极分立，即底层社会人口异常庞大，崇尚世界主义的技术、管理精英又因为生产性服务业和科技创新的不足而异常稀少。这就面临两难选择，是通过全球性的扩张吸引更多的技术、管理精英，还是为底层社会人口提供更多的公共服务或者更能创造就业岗位的战略。然而“世界城市”政策强化“全球流动空间”的管理与控制能力建设，主动或被动地将大量资源投入到与竞争力、“流动性”高度相关的少数领域，如生产性服务业、象征性的大型发展项目、金融互联网高端基础设施。确实这类“政策”取得显赫的发展业绩，部分城市区域呈现明显的士绅化进程，然而住房、教育、交通等普惠性公共领域资源严重缺乏。这样，领先城市作为国家的工业化城市化引擎的功能就和去工业化的高端经济结构转型难以有机匹配，呈现出内在张力。

和其他发展中国家的领先城市一样，约翰内斯堡世界级的非洲城市目标与国内工业化城市化发展阶段存在着内在紧张。民主化时，约翰内斯堡取得骄人的经济绩效，现代化进程迅速。2008年受全球金融经济危机冲击，约翰内斯堡的城市竞争优势逐步消退，既缺乏强大的经济动力又面临一些深层次的结构性问题。尽管生产性服务业和高新技术仍高速成长，自动化技术也得以大量应用，生产效率有所增长，然而GDP增长缓慢，也无就业效应，新创造岗位也主要面向高技能劳动力。随着基础设施和交通的改善，人口迁移成本迅速降低，约翰内斯堡成为撒哈拉以南的非洲国际移民和贫穷难民的主要目的地。据南非国家统计，2001—2011年人口增长率每年约为3.18%；根据联合国的统计，从2010—2015年人口年均增长率为3.24%，预计到2025年市区人口将达到900万。移民流入应有正常渠道，然而约翰内斯堡的人口流动多数处于正式管制之外，无序流动的移民一方面难以有效地获取住房、交通、教育等各类公共服务，另一方面也常常被发展规划有意无意地排斥，结果对经济活动缺乏有意义的参与。大量缺乏教育和技能训练的农村移民持续涌入，而就业机会不足，必然出现大量失业人口，非正式经济急剧扩张。布鲁金斯学会报告声称约翰内斯堡大都市区域的失业率已达到26.8%；南非劳动力调查数据显示，约翰内斯堡2016年第一季度失业率高达29.8%，而青年的失业率竟高达44%。(https://www.daowen.com)

也有学者指出，世界城市特有的去工业化政策并不一定意味着社会的两极分化，就业和收入分配的差异更多地在经济部门内部而不是服务业和制造业之间，^[46]然而非就业人口持续增加而排斥性的公共服务必然使社会结构始终充满张力，这需要约翰内斯堡市政府更加注重以就业增长为中心的工业化战略，并通过丰富的政策设计确保基本的社会保障和公共服务，增进社会的总体包容性。约翰内斯堡已形成金融业等生产性服务业优先的发展路径，而生产性服务业主要集聚在城市北部和内城，因此追求世界级非洲城市的战略规划使大量公共资源和私人资本流向了种族主义政权时期的富裕阶层、白人、中产阶层精英社区，而外来移民集聚的非正式居住区、内城隔都、衰败的城市南部基于人口的日益增多和资源流入的缓慢而感受到社会运行的紧张。此外，城市金融和企业精英还通过私有化的制度改革对包括内城在内的城市空间和土地有了更多的控制权，而处于正式管制之外的移民则通过非正式社会网络构建出例外区域以满足多样化的基本需求，如住房、安全、就业。这样，整个城市尽管基尼系数有所下降，从2001年的0.76下降到2011年的0.74，但仍超越了南非国家（0.65）和全球全部大都市区域，种族时期形成的空间隔离和分裂不但没有被消除仍继续通过“世界城市”政策体系予以维持。尽管居民通过司法、公民请愿等方式试图阻止类似的资源配置，但约翰内斯堡政府仍坚持原有的规划方案，这说明世界城市的政策框架仍是核心思路。