治理环境的系统性和复杂性
治理总是产生于问题，而不同时代总有不同问题或者类似问题有着不同的外在表现和成因，而这种外在表现和成因总与社会大环境密切相关。目前社会环境的总体趋势是在信息技术和交通基础设施的作用下，社会各子系统、子成分的连通性、系统性增强。巴瑞·布赞认为现代社会最显著的特征是复杂性的增加，而这种复杂性源于功能持续分化以及承载诸多分化功能的次级单位和系统（Subsystem）的不断衍生，而衍生的次级单位和系统之间又横向连接（interconnectivity）。[11]詹姆斯·罗西瑙认为，通常束缚并维持国际社会生活延续性的基本模式（即国际体系）正被高度的复杂性和动态性所征服，这种复杂性和动态性主要指世界舞台的行为主体数量大大增多、密度大大加大、相互依赖大大提高以及不稳定大大加强，世界正式进入混沌时期。[12]首先，蝴蝶效应和对初始条件的敏感性彰显。通常认为国家间持续交往和互动能增进理解、扩大互惠、取得正向收益，却很少意识到这种接触、交往和互惠也有成本，当成本超过一定限度，这种接触、交往便会产生出大量新问题，而这些新问题反过来又会通过接触、交往和互动扩散到整个体系。这方面最经典、最形象的描述是“蝴蝶效应”。蝴蝶效应原来指“亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国得克萨斯州的一场龙卷风”，意指位置遥远、不起眼的、只具有地方影响的事情很可能在遥远的间隔较远的地方掀起一连串巨大反应，对体系造成难以承受的影响。[13]系统性增强、复杂性增加使得系统内部事物发展对初始条件的依赖性和敏感性大大增强，即某一点微小的甚至偶然变化都可能对结果产生难以想象的巨大影响，线性可预测的思维彻底被颠覆。其次，议题增多，除了战争与和平、发展与减贫等传统议题外，还有七个方面议题：（1）资源领域：水、粮食和能源；（2）环境领域：气候变化、森林砍伐、生物多样性；（3）灾害领域：飓风、地震、海啸、泥石流等；（4）高科技负面治理：转基因、核技术应用、互联网治理等；（5）人口领域：跨国移民、跨国犯罪、艾滋病和SARS等；（6）非传统安全领域：恐怖主义、海岛、国际有组织犯罪等；（7）全球公域：太空、海洋、极地等。这七个方面议题有以下共同特性：一是都与人类生活息息相关，涉及地球安全和人类安全，依靠主权协商、搭建制度办法即国际治理基本失效；二是欧美等传统大国内向化（Inward），供给国际公共品的意愿大幅下降，新兴大国相对崛起但能力有限，而联合国等国际组织在治理手段、能力与目标上又严重不匹配，公共物品供需矛盾异常尖锐；三是为推进议题的解决，发达国家与不发达国家、西方国家与非西方国家、大国与小国、非国家行为主体和国家纵横交错、矛盾交织，构建出多中心的网络世界，而这个多中心的网络世界又进一步与传统地缘政治、地缘经济融合，出现混沌局面。另外，议题关联性、纽带性日益增强，交叉、衍生的情况日益普遍，某个问题的解决常需要其他问题的配合与支持。例如，雷曼兄弟垮台引发的金融危机迅速发展为经济危机，而经济危机又迅速扩展到社会领域引发“占领华尔街”和诸多城市的罢工行动，这些行动又对某些国家的政治经济产生影响；又如，当前水、粮食、能源、气候变化之间存在内在联系，这种内在联系使得过分强调解决某个问题如粮食安全问题很可能导致水资源短缺加剧，最终包括粮食安全在内的所有问题都趋于恶化。议题关联性、连通性使问题一旦产生，不作为成本就急剧上升，而要采取行动就必须对这种关联性、连通性有深入了解。遗憾的是，目前这方面知识还极其有限，由此脆弱性成为人类生活的一种结构性特征。(https://www.daowen.com)
脆弱性使制度需求大量增加。基于多边条约的单一机制已不能适应治理需要。治理既包括由法律界定的权威或者多边机制，也包括影响国内政策和行为的手段、方式和渠道，从而呈现一种复合状态。复合治理一方面防止单个机制失效所引发的整个治理体系崩溃，但另一方面也不可避免地引发制度安排间的竞争、否认、矛盾和冲突，国际制度在功能和运行方面出现彼此交叉、交互感应。奥兰·扬在这方面做出原创性研究，他认为制度间交互感应性质上分为政治性和功能性两类，维度上分为水平和垂直，其中全球环境和贸易的议题交叉处于水平互动，而不同层级和范围的治理机制处于垂直互动，如亚洲太平洋经济合作组织（APEC）和自由贸易制度的关系。制度交互感应从创立历史和运作轨迹的不同可分为嵌入式、嵌套式、集束式和交叠式。[14]目前学术界对制度交互感应的研究基本集中于个案，而对普遍或者理论意义上的交互渠道、途径、类型和性质缺乏深层理解[15]。按照治理绩效影响，制度间交互感应总体上可分为协同增效、中性、冲突三类，尽管协同是治理顶层设计和架构搭建的主要目标之一，但冲突越来越常见，通过怎样的制度和政策创新才能消弭冲突，将冲突转化为协同或者中性，值得研究。冲突也有水平和垂直。水平指围绕同一议题治理机制出现矛盾或者缺乏关联。以基因保护为例，《生物多样性公约》和知识产权协议是两大关键机制，前者支持缔约方对生物基因资源占有的主权要求，而后者支持基因资源开发的知识产权保护，互不相干的谈判架构和核心内容分歧使南北博弈激烈，拥有最多基因知识产权的美国最终放弃对《生物多样性公约》的支持。缺乏关联性显著地体现在气候议题上，航海、航空释放出大量温室气体，国家气候制度理应包含这方面内容，然而国际民航组织和国际海事组织并未与《京都议定书》减排框架融合成相互支持的系统。垂直指同一治理议题不同的地理区域，如：应对气候变化既有《京都议定书》也有美国发起的《亚太清洁发展和气候伙伴关系》，还有次国家层面的《区域温室气体倡议》，这些机制基本不相关；自由贸易既有全球层面的WTO 规则，还有美国正在发起的“跨太平伙伴关系协定”（TPP）“跨大西洋贸易和投资伙伴协议”（TTIP）“国际服务业协定”（ISA）。这些机制通常由不同的行为主体和战略联盟主导，如何通过桥梁实现融合、协调、感应成为未来的治理重点。当然，如果地区机制过度关注自身治理绩效不惜与其他机制“断层”，很可能遭致难以预料的后果，从最近欧盟欲将航空航海纳入到排放权交易体系中，遭到美国、中国、俄罗斯等大国强烈反对的情况可见一斑。[16]