合作性质由学习融入转向发展治理

21世纪前，我国地方政府谋求的合作对象是欧美日发达国家和周边国家，动机主要是考察学习、招商引资和相关领域工作性会晤。根据李小林等发布的报告，国际友好城市作为地方国际合作最制度化的形式，议题涉及政治、经济、文化、科技等诸多领域，在推动我国改革开放、融入国际体系方面发挥了重要作用。^[25]次区域合作机制、与国际组织的互动也达到有效降低中国与国际体系交易成本的目的。为各种层级的行为主体提供了讨价还价舞台，构建了信息交流、互通有无的一个重要渠道；提供部分公共产品，包括基础设施、贸易通关便利化，等等；促进跨文化交流，提升公众对国际事务的理解。随着中国发展经验、公共治理的积累，地方合作也从学习融入转向发展治理。这种转向有三层内涵：

一是“一带一路”倡议推动下发展中国家地方政府也成为合作对象。与原来南北垂直发展援助不同，中国地方政府对发展中国家的地方也有援助项目，却更多的是受援者导向，以共建共商共赢为宗旨合作关系较为平等、交流更为双向，相互提供了不同于发达国家的经验参考和可能性选择。

二是合作议题与之前有所不同。与发达国家合作基本集中在政治人文交流和发展合作；当前发展或者相应的民生援助依然重要，然而随着气候环境变化、移民等全球性问题凸显，围绕这些议题如何进行地方治理创新也日益凸显。

三是合作能力要求不同，早期的国际合作注重经验学习、知识和技术等要素的吸收及国际因素的合法化，焦点在于自身能力建设和规范更新，过程和要求相对简单。随着合作对象和阶段变化，这时期国际合作更加注重共同发展和向世界提供中国经验。前者集中体现在我国在境外的113家经贸合作区，这些经贸合作区聚焦不同议题，如农业、矿藏、制造业等，如何实现共建共商共赢考验着地方政府的领导和规划实施能力；后者主要体现石油、水、农业、环境等治理议题，中国确实在某些领域取得突出成绩，譬如鄂尔多斯因其库其布沙漠治理经验在2017年承办了《防止荒漠化公约》第三十次会议。这两类合作都要求地方政府先提炼自身经验，进而结合合作伙伴具体情况设计合作路线图，复杂性和对能力的要求大为增加。